Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2017 г. N 83-АПГ17-7 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующим решения Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июля 2016 г. N 465 "Об утверждении Генерального плана города Брянска"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2017 г. N 83-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Исаенко Т.Н., Граборовой Е.Д., Павленковой Л.Н., Савельевой Е.И., Ильиных О.В., Андреева Ю.Л., Линьковой Г.М., Линькова С.И., Уляницкого К.К., Жердева И.Д., Вороного В.Н., Глушковой Н.И., Денькиной С.Х., Дягилевой Т.Н., Сороко Н.К. о признании незаконным в части решения Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июля 2016 г. N 465 "Об утверждении Генерального плана города Брянска" по апелляционной жалобе представителя Ильиных О.В. - Зубова С.А. на решение Брянского областного суда от 1 февраля 2017 г., которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Брянского городского Совета народных депутатов Малюкова А.В., Брянской городской администрации и Управления по строительству и развитию территории города Брянска Рубцовой О.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Исаенко Т.Н. и другие граждане обратились в Брянский областной суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июля 2016 г. N 465 "Об утверждении Генерального плана города Брянска" в части установления зоны Ж1 - зона многоквартирных жилых домов (от 4 этажей и выше) в отношении земельных участков садоводческого товарищества рабочих и служащих "Дормаш-1" (далее - СТ "Дормаш-1"), расположенных в кадастровом квартале ..., и об изменении зоны функционального назначения земельных участков СТ "Дормаш-1" с зоны Ж1 на зону ЖЗ (зона усадебной застройки индивидуальными жилыми домами и блокированными жилыми домами с приквартирными участками). В обоснование административных исковых требований они ссылались на то, что наличие зоны Ж1 по Генеральному плану города Брянска на принадлежащих им на праве собственности земельных участках фактически лишает возможности осуществлять строительство малоэтажной застройки (исходя из площади земельного участка каждого из собственников), реконструкции имеющихся на земельных участках объектов недвижимого имущества, что противоречит статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей право собственника на владение, пользование и распоряжение своим имуществом по своему усмотрению.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель административных истцов Уляницкого К.К. (по доверенности), Ильиных О.В. (по доверенности) и Савельевой Е.И. (по устному заявлению) Кулагина О.А. уточнила исковые требования и по основаниям, изложенным в административном иске, просила признать не действующим Генеральный план города Брянска, утвержденный решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июля 2016 г. N 465, в части установления в отношении земельных участков СТ "Дормаш-1" функциональной зоны среднеэтажной (5-8 этажей) застройки и установить функциональную зону - зону усадебной застройки индивидуальными жилами домами и блокированными жилыми домами с приквартирными участками.

Решением Брянского областного суда от 1 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель Ильиных О.В. - Зубов С.А. просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, административное исковое заявление удовлетворить.

Прокуратурой Брянской области и Брянским городским Советом народных депутатов представлены возражения на апелляционную жалобу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно указано, что генеральный план муниципального образования, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит карту функциональных зон городского округа.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Муниципальное образование город Брянск Законом Брянской области от 9 марта 2005 г. N 3-З "О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского поселения, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований в Брянской области" наделено статусом городского округа.

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июля 2016 г. N 465, которое официально опубликовано 29 июля 2016 г. в муниципальной газете "Брянск", N 31п (864), утвержден Генеральный план города Брянска. Генеральный план принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры принятия и официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Как установлено судом и видно из материалов дела, административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные в Советском районе города Брянска в СТ "Дормаш-1" (кадастровый квартал ...), которые относятся к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения садоводства.

Согласно карте (схеме) функциональных зон города Брянска, являющейся неотъемлемой частью Генерального плана, территория СТ "Дормаш-1" отнесена к функциональной зоне среднеэтажной жилой застройки (5-8 этажей, включая мансардные). При этом исходя из имеющихся в материалах дела фрагментов Генерального плана города Брянска 1994 г. усматривается, что принадлежащие административным истцам земельные участки и до утверждения Генерального плана города Брянска 2016 г. также были включены в функциональную жилую зону капитальной многоэтажной застройки.

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что функциональная зона среднеэтажной жилой застройки установлена без учета фактического использования земельных участков для индивидуального жилищного строительства домов до трех этажей с приусадебными участками, Судебная коллегии полагает верным указание суда на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

В соответствии с частью 10 статьи 24 ГрК РФ заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. При этом в соответствии с частью 6 статьи 28 ГрК РФ участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, материалами дела подтверждается вывод суда, что в рамках проведения публичных слушаний, назначенных постановлением главы города Брянска от 11 сентября 2015 г. N 368-пг "О назначении публичных слушаний по проекту генерального плана города Брянска", в оргкомитет не поступало предложений от заинтересованных лиц по территории, на которой находятся земельные участки СТ "Дормаш-1".

Судебная коллегия считает, что суд правомерно отклонил доводы административных истцов о противоречии оспариваемой части Генерального плана города Брянска положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку Генеральный план города Брянска в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административных истцов, как правообладателей спорных земельных участков.

При этом Судебная коллегия учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия считает решение суда законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 1 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Ильиных О.В. - Зубова С.А. без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.