Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 51-АПГ17-6 Решение краевого суда, которым признаны не действующими в части отдельные положения решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" (в редакции решения от 28 ноября 2014 г. N 398)", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 51-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Филимонова А.A. и Филимоновой Л.A. о признании не действующим в части отдельных положений решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" (в редакции решения от 28 ноября 2014 г. N 398)" по апелляционным жалобам Барнаульской городской Думы и администрации города Барнаула на решение Алтайского краевого суда от 15 февраля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Филимонов А.А. и Филимонова Л.А. обратились в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" (в редакции решения от 28 ноября 2014 г. N 398)" (далее - решение N 521) в части изменения территориальной зоны Ж.4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на территориальную зону Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) в границах земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

По мнению административных истцов, решение N 521 противоречит пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 3, 9 статьи 31 и пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - ПЗЗ г. Барнаула), действующие в редакции оспариваемого муниципального акта, противоречат Генеральному плану городского округа города Барнаула Алтайского края (далее - Генплан г. Барнаула), утвержденному решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 г. N 245, в соответствии с которым используемый ими земельный участок расположен в функциональной зоне индивидуальной застройки с участками. В связи с тем, что оспариваемым решением на данный земельный участок распространено действие градостроительного регламента территориальной зоны Р.4, не допускающего размещение жилых домов, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал административным истцам в предоставлении им в собственность этого земельного участка без проведения торгов для эксплуатации жилого дома.

Решением Алтайского краевого суда от 15 февраля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах представители Барнаульской городской Думы и администрации города Барнаула просят отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателей жалоб, суд первой инстанции неверно определил обстоятельства дела и принял решение с нарушением норм материального и процессуального права.

Административными истцами и прокуратурой Алтайского края поданы возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно приложению 1 к ПЗЗ г. Барнаула "Карта градостроительного зонирования городского округа - города Барнаула Алтайского края", действовавшим в редакции до внесения изменений решением N 521, земельный участок с расположенным на нем жилым домом и которым фактически пользуются административные истцы, находился в территориальной зоне Ж.4 - зона застройки индивидуальными жилыми домами.

Оспариваемым решением указанная территориальная зона изменена на территориальную зону зеленых насаждений специального назначения - Р.4, в которой предусмотрено использование земельных участков для высадки защитных зеленых насаждений, зеленых насаждений общего пользования (объекты городского озеленения), размещения технологически связанных с ними объектов, а также объектов транспортной, инженерной инфраструктуры (статья 89 ПЗЗ г. Барнаула).

В соответствии с картой функциональных зон Генплана г. Барнаула, действующего в редакции решения Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2011 г. N 450, земельный участок, расположенный по адресу: Алтайский край, г. Барнаул, ул. Лоцманская, д. 40, находится в функциональной зоне индивидуальной застройки с участками.

Таким образом, ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой редакции в части отнесения территории, на которой расположен указанный земельный участок, к территориальной зоне Р.4 противоречат требованиям части 3 статьи 9 ГрК РФ, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ и положениям Генплана г. Барнаула.

Ссылка подателей апелляционных жалоб на то, что указанный земельный участок находиться в зоне затопления, а согласно статье 90 ПЗЗ г. Барнаула запрещается размещение зданий, сооружений и коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктур в зонах возможного затопления (при глубине затопления 1,5 м и более), не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты, подлежит отклонению.

Зоны затопления, подтопления в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее - Правила) предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны. Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил). Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий также включаются в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).

В данном случае соответствующие зоны в порядке, установленном Правилами, не устанавливались. Сведения о нахождении спорного земельного участка в зонах подтопления, затопления в государственных реестрах отсутствуют.

Подлежит отклонению довод подателей апелляционных жалоб о том, что решение N 521 не нарушает прав административных истцов, поскольку у них отсутствует право на земельный участок, оформленное в установленном порядке, а дом является самовольно возведенным.

Статьей 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В обосновании права на обращение в суд административные истцы указали на имеющиеся препятствия к реализации их законных интересов, поскольку Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал им в предоставлении в собственность спорного земельного участка без проведения торгов для эксплуатации жилого дома в связи с нахождением земельного участка в территориальной зоне Р.4. Оценив это обстоятельство, суд сделал правильный вывод, что оспариваемым нормативным правовым актом оспариваются права административных истцов, поэтому они вправе обращаться в суд с требованием о признании его недействующим.

Доводы подателей апелляционных жалоб о том, что суд неправильно оценил действия комиссии по рассмотрению предложения об изменении ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой части, не влияют на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, поскольку основанием для признания решения N 521 недействующим явилось его несоответствие градостроительному законодательству, актам большей юридической силы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Алтайского краевого суда от 15 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Барнаульской городской Думы и администрации города Барнаула без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.