Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2017 г. N 33-АПГ17-3 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 520 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в Ленинградской области, предоставленных без проведения торгов, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2017 г. N 33-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П., Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Синявинское" о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 520 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в Ленинградской области, предоставленных без проведения торгов, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области", по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 27 января 2017 г., которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя акционерного общества "Синявинское" Александрова И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

акционерное общество "Синявинское" (далее - АО "Синявинское") обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением (уточненным в процессе рассмотрения спора) о признании не действующим с 1 января 2016 г. постановления Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 520 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в Ленинградской области, предоставленных без проведения торгов, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области" (далее - постановление от 28 декабря 2015 г. N 520) в части установления в отношении Кировского муниципального района базовой ставки арендной платы в размере "23,45" (строка 15 столбца 9 таблицы 2 "Земли населенных пунктов" приложения 1 к Порядку определения размера арендной платы) и применения к формуле расчета арендной платы за использование земельного участка коэффициента территориального зонирования, устанавливаемого в диапазоне от 0,6 до 2 решением уполномоченного органа местного самоуправления городских поселений и городского округа на основании генерального плана и правил землепользования и застройки (в случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1), коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры, устанавливаемого решением уполномоченного органа местного самоуправления в диапазоне от 0,6 до 2 (в случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1), коэффициента развития, устанавливаемого в диапазоне от 0,1 до 1 решением уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района для отдельных видов разрешенного использования земельных участков (коэффициент носит инвестиционный характер и должен соответствовать политике муниципального района в части поддержки развития отдельных отраслей экономики. В случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1) (пункт 2.1 Порядка определения размера арендной платы).

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что утвержденный постановлением от 28 декабря 2015 г. N 520 Порядок определения размера арендной платы противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582, в частности, при группировке населенных пунктов для дифференциации размера базовой ставки арендной платы нарушен принцип экономической обоснованности. Группу населенных пунктов до 20 000 чел. следует разделить на группы: до 3 000 чел.; от 3 000 до 4 999 чел.; от 5 000 до 9 999 чел.; от 10 000 до 19 999 чел., также не соответствуют принципам экономической обоснованности и запрета необоснованных предпочтений предусмотренная Порядком возможность установления коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры равным 1 при отсутствии решения органа местного самоуправления и применение в формуле коэффициента территориального зонирования и коэффициента развития равным "1", в случае отсутствия соответствующего решения уполномоченного органа местного самоуправления.

Решением Ленинградского областного суда от 27 января 2017 г. заявление удовлетворено частично. Постановление от 28 декабря 2015 г. N 520 признано не действующим с момента вступления в силу решения суда в части применения к формуле расчета арендной платы за использование земельного участка коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры, устанавливаемого решением уполномоченного органа местного самоуправления в диапазоне от 0,6 до 2 (в случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1), в удовлетворении заявления в остальной части отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части удовлетворения административного искового заявления, Правительство Ленинградской области обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, ссылаясь на неправильное применение судом норм права.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы представители Правительства Ленинградской области, Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом, прокуратуры Ленинградской области в судебное заседание не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя участвующего в деле лица, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Если иное не установлено настоящим Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Во исполнение вышеуказанных положений Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582).

В отношении земельных участков, расположенных на территории Ленинградской области, Правительством Ленинградской области принято постановление от 28 декабря 2015 г. N 520, которым утвержден Порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в Ленинградской области, предоставленных без проведения торгов, и признаны утратившими силу отдельные постановления Правительства Ленинградской области.

Пунктом 2.1 Порядка определения размера арендной платы установлена формула расчета арендной платы за использование земельного участка, где: А - расчетная сумма арендной платы за использование земельного участка, руб. в год; Б - базовая ставка арендной платы, руб./кв. м, определяется в соответствии приложением 1 к настоящему Порядку; S - площадь земельного участка, кв. м; Кри - коэффициент разрешенного использования земельного участка, устанавливается правовым актом уполномоченного органа исполнительной власти Ленинградской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом; Кз - коэффициент территориального зонирования, устанавливаемый в диапазоне от 0,6 до 2 решением уполномоченного органа местного самоуправления городских поселений и городского округа на основании генерального плана и правил землепользования и застройки. В случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1; Ки - коэффициент обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры, устанавливаемый решением уполномоченного органа местного самоуправления в диапазоне от 0,6 до 2. В случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1; Ку - коэффициент учета водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, определяемый согласно приложению 2 к настоящему Порядку. Применяется только для площадей обременений в виде водоохранной зоны и (или) прибрежной защитной полосы (по данным кадастрового паспорта земельного участка или иного документа, утверждающего наличие обременений); Кр - коэффициент развития, устанавливаемый в диапазоне от 0,1 до 1 решением уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района для отдельных видов разрешенного использования земельных участков. Коэффициент носит инвестиционный характер и должен соответствовать политике муниципального района в части поддержки развития отдельных отраслей экономики. В случае если решение уполномоченного органа местного самоуправления отсутствует, принимается равным 1.

Согласно приложению 1 к Порядку определения размера арендной платы, размер базовой ставки арендной платы Кировского муниципального района в отношении земельных участков из категории земель населенных пунктов, предоставляемых для иных целей (кроме указанных в пунктах 2.1-2.3 и 5 приложения 1 к Порядку) и расположенных в сельских населенных пунктах определен в размере 2,61 руб./кв.м в год, для расположенных в городских населенных пунктах с численностью населения до 20 тыс. чел. в размере 23,45 руб./кв.м в год., для расположенных в городских населенных пунктах с численностью населения от 20 тыс. до 50 тыс. чел. в размере 36,35 руб./кв.м в год, а для расположенных в городских населенных пунктах с численностью населения от 150 тыс. чел. в размере 40,86 руб./кв.м в год.

Постановление Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 520 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 29 декабря 2015 г., а 30 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 определено, что арендная плата определяется исходя, в том числе из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; принципа запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должны различаться.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Согласно материалам дела на основании государственного контракта от 6 августа 2014 г. N 6 ООО "МОК-Центр" подготовлен отчет N 10.14-03/1 о результатах выполненной работы по разработке методики расчета арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Ленинградской области, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена с учетом применения экономически обоснованной ставки арендной платы и факторов, влияющих на величину арендной платы.

Изучив указанный отчет, суд первой инстанции сделал вывод, что отчет содержит многофункциональный анализ характеристик земельных участков, в том числе анализ социально-экономического положения Ленинградской области и отдельно районов в ее составе, финансовых результатов деятельности предприятий, тенденции развития малого бизнеса, промышленности, строительства, транспорта, состояния жилищного фонда. Также в отчете приведен расчет базовых ставок с учетом местоположения земельных участков, видов разрешенного использования и иных экономических факторов, влияющих на уровень их доходности. Доходность земельных участков определена с учетом капитализации и прогнозного уровня инфляции.

Кроме того, из отчета следует, что необходимости деления городских населенных пунктов на большее количество групп в зависимости от численности населения не имеется, поскольку для всех городских населенных пунктов с численностью населения до 10 000 чел., факторы, влияющие на доходность земельных участков, схожи.

В разделе 6.9 отчета содержится расчет входящих в формулу коэффициентов с обоснованием их диапазона и введения в формулу расчета арендной платы.

Проанализировав указанные данные, суд установил, что учет в формуле расчета арендной платы локального местоположения земельного участка с учетом имеющегося территориального зонирования, обеспеченности земельного участка коммуникациями не противоречит ни принципу экономической обоснованности, ни принципу запрета необоснованных предпочтений.

Использованный в формуле расчета коэффициент развития, устанавливаемый для земельных участков, принадлежащих соответствующему публично-правовому образованию и отнесенных к одной категории земель, используемых или предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, также не противоречит принципу запрета необоснованных предпочтений.

Однако в части включения в формулу расчета арендной платы коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры, суд обоснованно указал на правовую неопределенность оспариваемого нормативного правового акта.

Статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Статьями 14, 15 и 16 названного Федерального закона обозначены вопросы местного значения городских, сельских поселений, муниципальных районов и городских округов.

Согласно статье 2 Закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области", в целях обеспечения соответствия областного законодательства Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в правовых актах Ленинградской области не допускается возложение функций по реализации законных прав физических или юридических лиц на неопределенные органы, должностные лица или организации.

Судом установлено, что в пункте 2.1 Порядка определения размера арендной платы отсутствует необходимая ясность и определенность в отношении органа, уполномоченного оспариваемым нормативным правовым актом на принятие решения о размере коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры.

Указанная неопределенность правового регулирования привела к тому, что постановлением Администрации муниципального образования "Гатчинский муниципальный район Ленинградской области" от 2 ноября 2016 г. N 5263, со ссылкой на постановление Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 520, для земельных участков на территории Вырицкого городского поселения коэффициент обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры установлен в размере 1, а для п. Вырица - 1,3.

При этом, руководствуясь тем же самым постановлением Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. N 520, Совет депутатов муниципального, образования Вырицкое городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области 26 октября 2016 г. принял решение N 189, которым установил коэффициент обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры, применяемый при расчете арендной платы за использование земельных участков, с 1 января 2017 г. на территории населенного пункта г.п. Вырица в размере 1,4.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 г. N 9-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица об отсутствии правовой неопределенности в оспариваемой части нормативного правового акта, со ссылкой на то, что решение о размере коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры принимает тот орган местного самоуправления, который в силу статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О ведении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" наделен полномочиями на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, обоснованно признаны судом первой инстанции несостоятельными, поскольку указанная в пункте 2.1 Порядка определения размера арендной платы формула расчета размера арендной платы применяется не только для определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, но и за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области.

Кроме того, в отношении иных коэффициентов, использованных в формуле расчета арендной платы, содержится указание на то, уполномоченный орган какого муниципального образования (городского/сельского поселения или района) вправе принимать решение о размере коэффициента.

При этом, в отчете от 10 декабря N 10.14к 03/1 исполнителем предложено установление размера коэффициента обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры возложить на органы местного самоуправления городских и сельских поселений.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Ленинградской области были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно отклонены судом.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Ленинградского областного суда от 27 января 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Никифоров С.Б.