Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 155717-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части уточнения полномочий в сфере благоустройства территории муниципальных образований) внесен депутатами Государственной Думы А.Г. Сидякиным, П.Р. Качкаевым, О.И. Павловой и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 155717-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части уточнения полномочий в сфере благоустройства территории муниципальных образований) внесен депутатами Государственной Думы А.Г. Сидякиным, П.Р. Качкаевым, О.И. Павловой и другими

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 23 мая 2017 года (протокол N 46, пункт 108) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 155717-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части уточнения полномочий в сфере благоустройства территории муниципальных образований) (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы А.Г. Сидякиным, П.Р. Качкаевым, О.И. Павловой и другими.

Представленным законопроектом предлагается внести изменения в пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16 и пункт 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), в виде дополнений, предусматривающих отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации утверждение требований к правилам благоустройства поселений (городских округов, внутригородских районов) (далее - правила благоустройства), разрабатываемым органами местного самоуправления поселений (городских округов, внутригородских районов), в том числе к порядку участия собственников зданий (помещений в них), сооружений и земельных участков в благоустройстве прилегающих территорий, определению такой территории, а также наделение органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочием по установлению административной ответственности за нарушение правил благоустройства территории соответствующих муниципальных образований с внесением корреспондирующих изменений в часть 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Законопроектом предусматривается также, что нормы Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) и Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) не распространяются на отношения в области благоустройства территории поселения, городского округа и внутригородского района.

В связи с данным законопроектом Комитет отмечает следующее.

Обязательства муниципальных образований по благоустройству территорий, предусмотренные нормами статей 14, 16, 16.2 Федерального закона N 131-ФЗ, являются вопросами местного значения, для реализации которых муниципалитеты наделены исключительно собственными полномочиями.

При этом, в сферу правового регулирования благоустройства автоматически включены вопросы, которые находятся как в муниципальном, так и в федеральном или региональном ведении, что ведет к возникновению проблем разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере благоустройства.

Предлагаемые законопроектом поправки в Федеральный закон N 131-ФЗ, Федеральный закон N 184-ФЗ и в другие законодательные акты направлены на дополнительное правовое регулирование вопросов благоустройства территорий муниципальных образований, в частности на решение таких актуальных проблем, как неопределенность в распределении полномочий в сфере благоустройства между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Вместе с тем предлагаемый в законопроекте подход к решению обозначенных проблем вызывает сомнение.

Отмечая своевременность совершенствования законодательства в сфере благоустройства территорий муниципальных образований Комитет обращает внимание на ряд принципиальных замечаний по концепции и тексту представленного законопроекта.

1. Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению требований в сфере благоустройства, на основе которых органы местного самоуправления будут разрабатывать и утверждать правила благоустройства может повлечь конкуренцию норм в сфере благоустройства, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях.

При этом не учитывается, что многие вопросы, как свидетельствует правоприменительная практика, нуждаются в правовом регулировании на федеральном уровне (в частности, в отношении закрепления понятия и параметров определения прилегающих территорий), поскольку затрагивают предметы исключительного ведения Российской Федерации.

Несмотря на оказание Минстроем России методологического содействия органам местного самоуправления в части разработки правил благоустройства территорий муниципальных образований (Приказ Минстроя России от 13.04.2017 N 711/пр "Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов"), на законодательном уровне правовая модель регулирования правил благоустройства территорий муниципальных образований на основе единых положений, разработанных и утвержденных в соответствии с полномочиями, закрепленными федеральным законодательством, до сих пор не определена.

В целях обеспечения единообразия правил благоустройства муниципальных образований, утверждаемых органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся в границах различных субъектов Российской Федерации, представляется необходимым предусмотреть в законопроекте регулирование наиболее общих требований к благоустройству на федеральном уровне (в частности, в отношении закрепления понятия и параметров определения прилегающих территорий), в форме принятия подзаконного нормативного правового акта Правительства Российской Федерации.

2. Одной из проблем практики правоприменения в сфере благоустройства на местном уровне является то, что законодательством Российской Федерации не закреплена обязанность собственников зданий (помещений в них), строений, сооружений, земельных участков принимать участие в благоустройстве прилегающих территорий. С учетом этого необходимо четко определить пределы регулирующего воздействия правил благоустройства территории муниципального образования на физических и юридических лиц.

В законопроекте не решается одна их главных проблем в сфере благоустройства - установление обязательности участия собственников в благоустройстве прилегающих территорий, обязательности соблюдения ими требований к фасадам и т.п.

Таким образом, полагаем необходимым предусмотреть нормы о закреплении такой обязанности и переработать формулировки проектируемых в данной части норм (например, закрепить, что правила благоустройства устанавливают обязательные для собственников требования по содержанию зданий и сооружений, к внешнему виду фасадов и ограждений, по участию в благоустройстве прилегающих территорий).

3. Статьями 2, 3 законопроекта отношения в области благоустройства изымаются из предметов регулирования законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии и охране окружающей среды.

По мнению Комитета, данные правовые решения противоречат системному определению понятия "благоустройство территории поселения (городского округа)", под которым в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Кроме того, федеральными законами о санитарно-эпидемиологическом благополучии и охране окружающей среды определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, устанавливаются общие требования к обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, в том числе на территориях поселений, городских округов и внутригородских районов при осуществлении их благоустройства.

Вместе с тем, исключение отношений в области благоустройства территории поселения, городского округа, внутригородского района из законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии и охране окружающей среды не позволяет достичь искомых целей, поскольку открытым остается вопрос о предмете и пределах благоустройства.

Вместо этого в указанном законодательстве, на наш взгляд, необходимо точечно описать полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства, смежные с полномочиями в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны окружающей среды.

В частности, в целях решения проблемы признания несоответствующими действующему законодательству норм правил благоустройства, предусматривающих запрет на парковку, хранение и передвижение транспортных средств на газонах, необходимо рассмотреть вопрос об исключении газонов из понятия "зеленый фонд", которое содержится в статье 61 Федерального закона N 7-ФЗ и согласование указанного изменения с подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующих отношения в указанной сфере (например, Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденными приказом Госстроя России от 15.12.1999 N 153, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170).

4. В представленной редакции законопроекта не производится уточнения понятия благоустройства территории муниципальных образований, позволяющего более четко определить предмет и пределы муниципально-правового регулирования в этой сфере, что может в определенной степени отграничить его от правового регулирования в сферах санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны окружающей среды, природопользования, градостроительства и архитектуры и т.п.

5. Вопрос исполнения правил благоустройства на территории муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации действительно остается острым и нуждается в дополнительной доработке.

Так, действующая до настоящего времени практика закрепления в законах субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушения в сфере благоустройства носит противоречивый и неоднозначный характер.

В настоящее время на основании подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти вправе устанавливать на основании законов субъектов Российской Федерации административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Под данными актами понимаются также утвержденные органами местного самоуправления правила благоустройства территории соответствующих муниципальных образований.

Вместе с тем, сформировалась судебная практика, признающая отдельные положения правил благоустройства и положения законов субъектов Российской Федерации в части установления административной ответственности за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований, утвержденных органами местного самоуправления, не соответствующими законодательству Российской Федерации и признаются судами недействующими на основании вторжения в компетенцию федерального законодательства и за их нарушение не может быть установлена дополнительная ответственность.

Так, Верховным Судом Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству Российской Федерации административные составы, устанавливающие административную ответственность за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований и предусмотренные в законах об административных правонарушениях: Хабаровского края (Определение Верховного Суда РФ от 12.03.2002 N 58-Г02-7 и Определение Верховного Суда РФ от 03.09.2008 N 58-Г08-12); Калужской области (Определение Верховного Суда РФ от 16.06.2003 N 85-Г03-2); Рязанской области (Определение Верховного Суда РФ от 07.07.2010 N 6-Г10-12); Калининградской области (Определения Верховного Суда РФ от 16.03.2011 N 71-Г11-3 и от 24.06.2015 N 71-АПГ15-3); Сахалинской области (Определение Верховного Суда РФ от 14.12.2011 N 64-Г11-36); Кемеровской области (Определение Верховного Суда РФ от 30.05.2012 N 81-АПГ12-1); Самарской области (Определение Верховного Суда РФ от 27.02.2013 N 46-АПГ13-2); Республики Мордовия (Определение Верховного Суда РФ от 28.08.2013 N 15-АПГ13-4); Белгородской области (Определение Верховного Суда РФ от 11.12.2013 N 57-АПГ13-6); г. Санкт-Петербурга (Определение Верховного Суда РФ от 26.02.2014 N 78-АПГ14-3, Определение Верховного Суда РФ от 22.01.2014 N 78-АПГ13-23 и Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20.04.2016 N 78-АПГ16-4); Новосибирской области (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 16.11.2016 N 67-АПГ16-10); Удмуртской Республики (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 01.03.2017 N 43-АПГ16-25 и др.

Верховный Суд Российской Федерации в указанных определениях отмечает, что пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации считает, что вопросы, связанные с благоустройством и озеленением территорий муниципальных образований, имеют федеральное значение, урегулированы нормативными правовыми актами Российской Федерации (федеральными законами N 52-ФЗ и N 7-ФЗ и подзаконными нормативными актами), поэтому административная ответственность за нарушение требований в указанной сфере может быть установлена только КоАП РФ.

Так, КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушения законодательства: в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статьи 6.3, 6.4); в области охраны окружающей среды (статьи 8.1, 8.8). Правила благоустройства территорий, принимаемые органами местного самоуправления в силу их полномочий, не могут противоречить действующему законодательству Российской Федерации в перечисленных выше сферах отраслевого регулирования, соответственно, за их нарушение не исключено привлечение к административной ответственности по соответствующим нормам КоАП РФ.

В то же время, Комитетом отмечается, что проблема закрепления административной ответственности за нарушение правил благоустройства нуждается в принятии срочных законодательных мер в целях правомерной борьбы с причинением вреда объектам благоустройства.

Таким образом, проектируемая норма статьи 4 законопроекта, регулирующая отношения в указанной сфере нуждается в доработке.

Так, можно рассмотреть вопрос о наделении органов государственной власти субъектов РФ полномочиями по установлению административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными федеральными законами.

Одновременно в статье 26.3 Федерального закона от N 184-ФЗ целесообразно закрепить полномочие субъектов по "установлению административной ответственности в сфере благоустройства, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если соответствующая ответственность не установлена в КоАП РФ" (в частности за проезд и стоянку транспортных средств на газонах, в том числе, возможно, путем отнесения газонов к категории объектов благоустройства и тем самым к ведению органов местного самоуправления) и т.д. В представленной редакции законопроекта проектирования соответствующих норм нет.

Кроме того, в связи с тем, что разделение полномочий по установлению административной ответственности в сфере благоустройства между уровнями власти вызывает сложности на практике, на наш взгляд, было бы целесообразным наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности в сфере благоустройства как за нарушение законов субъектов Российской Федерации, так и за нарушение федеральных норм и правил.

При этом, установление законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов, в том числе в сфере благоустройства, действительно непростая задача, требующая поиска баланса между универсальностью (применимостью к различным муниципальным образованиям и установленных в них требованиям) и конкретностью формулируемых составов правонарушений.

6. Предложение авторов законопроекта по включению порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий в состав правил благоустройства территории муниципального образования вызывает сомнение по причине неясности цели правового регулирования. Представляется, что действующие формулировки вопросов местного значения, относящиеся к сфере благоустройства и содержащиеся в Федеральном законе N 131-ФЗ, не исключают возможности определения порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий в правилах благоустройства территории муниципального образования.

Таким образом, в целях более комплексного и рационального подхода к решению имеющихся проблем в сфере правовой регламентации благоустройства территорий муниципальных образований представляется целесообразной соответствующая редакция законопроекта.

На основании изложенного, Комитет не считает возможным поддержать законопроект в представленной редакции, предлагает авторам законопроекта в соответствии с пунктом "а" части шестой статьи 112 Регламента Государственной Думы изменить его текст с учетом указанных замечаний и предложений и направить его на имя Председателя Государственной Думы.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко