Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 4 июля 2017 года Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Данный законопроект предполагает комплексное внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и другие законодательные акты Российской Федерации в целях формирования и применения конструкции публичного сервитута применительно к линейным объектам по множеству земельных участков с различным режимом использования, что, по замыслу законопроекта должно привести к единому началу, а именно в силу властного решения, а не частно-правового соглашения.

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, концепция законопроекта изменяет содержание публичного сервитута, предполагая, что публичный сервитут становится правом юридического лица обеспечить размещение общественно значимых объектов с соблюдением баланса частных и публичных интересов при установлении публичного сервитута.

Отмечая необходимость обеспечения защиты общественных интересов и национальной безопасности Российской Федерации Комитет в рамках своего ведения отмечает следующее.

Согласно действующей редакции статьи 274 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) под сервитутом понимается право ограниченного пользования чужим земельным участком. Согласно части 1 статьи 274 ЗК РФ сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "части 1 статьи 274 ЗК РФ" следует читать "части 1 статьи 274 ГК РФ"

В настоящее время ЗК РФ предусмотрено установление нескольких видов зон с особыми условиями использования земель.

Например, в составе земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, энергетических, особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут устанавливаться охранные, защитные, санитарные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Земельные участки, которые включены в такие зоны, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон (пункт 3 статьи 87 ЗК РФ).

Характер и виды ограничений, устанавливаемых для тех или иных зон с особыми условиями использования, в ряде случаев установлены непосредственно в ЗК РФ. Так, в соответствии со статьёй 93 ЗК РФ, на земельных участках в границах охранных зон объектов системы газоснабжения не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения; не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

В других случаях ЗК РФ отсылает к подзаконным нормативным правовым актам: так, в соответствии со статьёй 89 ЗК РФ для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В свою очередь, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 года N 160 Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, определены соответствующие ограничения.

Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в связи с ограничением их прав несут определенные убытки, связанные, в частности, с невозможностью осуществления в полном объеме хозяйственной деятельности. Такие убытки в соответствии со статьёй 57 ЗК РФ подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, соответствующими бюджетами или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления защитных, охранных, санитарных зон и влечет ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

Отдельные ограничения прав на землю в связи с резервированием уже установлены ЗК РФ и некоторыми иными федеральными законами.

Так, в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, срок установления публичного сервитута и срок договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, ограничены сроком резервирования таких земель (пункт 4.1 статьи 23 и пункт 3.1 статьи 22 ЗК РФ), а находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки не подлежат отчуждению в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (пункт 8 статьи 28 указанного Федерального закона).

Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 года N 561 утверждено Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, в соответствии с которым решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование, а решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Такие решения принимаются в соответствии с документами территориального планирования (документацией по планировке территории), решениями об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, государственными программами геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. Решение о резервировании земель, среди прочего, должно содержать устанавливаемые в соответствии с законом ограничения прав на зарезервированные земельные участки.

Таким образом, ряд ограничений на использование земельных участков в целях обеспечения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов уже позволяют производить соответствующие виды работ на земельных участках, в том числе на основании сервитута, публичного сервитута.

В целях, предусмотренных проектируемыми нормами данного законопроекта, с ходатайством об установлении публичного сервитута в уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, вправе обратиться юридические лица различных видов собственности, перечень которых приведен в статье 39.40, что, по мнению Комитета, нуждается в доработке в целях обеспечения соответствующей защиты как общественных, так и частных интересов, в том числе в целях соблюдения норм части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с положениями проектируемой статьи 39.38 законопроекта, среди прочего, определено, что публичный сервитут устанавливается решениями органов местного самоуправления городского округа, городского поселения (пункт 4) и органа местного самоуправления муниципального района (пункт 5 указанной статьи).

Согласно нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) одним из видов муниципальных образований являются городские округа с внутригородским делением, что следует учесть при доработке законопроекта ко второму чтению.

Вместе с тем, в соответствии с нормами статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности является вопросом местного значения поселения (городского и сельского), а определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности находится в исключительном ведении представительного органа соответствующего муниципального образования (пункт 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений, в том числе в земельной сфере.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Предметом такого соглашения могут быть и полномочия в сфере земельных отношений. Возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений закреплена также в статье 10.1. ЗК РФ.

Таким образом, в соответствии с нормами Федерального закона N 131-ФЗ и ЗК РФ полномочия по установлению публичного сервитута могут относиться к органам местного самоуправления муниципальных районов и к органам местного самоуправления сельских поселений.

Вместе с тем, Комитет отмечает, что императивное наделение полномочиями по принятию решений об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель в законопроекте лишь органов местного самоуправления городских поселений, городских округов и муниципальных районов (статья 39.38) создает определенную дискрецию во взаимосвязи норм Федерального закона N 131-ФЗ и ЗК РФ, что требует соответствующей доработки при подготовке законопроекта ко второму чтению.

На основании изложенного Комитет считает возможным поддержать представленный проект федерального закона при его условии его доработки ко второму чтению с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко