Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 24 июля 2017 г. N 3.5-03/1150 на проект федерального закона N 204637-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по бюджету и финансовым рынкам от 24 июля 2017 г. N 3.5-03/1150
на проект федерального закона N 204637-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 19 июля 2017 года Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (далее - Федеральный закон), комитет отмечает следующее.

Рассматриваемый Федеральный закон подготовлен Правительством Российской Федерации и предусматривает создание новой конструкции "бюджетных правил" с целью снижения зависимости федерального бюджета от цен на нефть, а также уточняет Порядок формирования и использования Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ). В связи с этим статьей 1 рассматриваемого Федерального закона вносятся изменения в статьи 94, 96.6, 96.10, 96.11, 96.12, 165, 192, 199, 212, 213, 232, статья 96.9 признается утратившей силу.

В соответствии с новой конструкцией "бюджетных правил" общий объем расходов федерального бюджета формируется с учетом базовых цен на нефть и газ природный, а также обменного курса рубля и расходов на обслуживание государственного долга.

Федеральным законом устанавливается, что предельный объем расходов федерального бюджета не может превышать суммы нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный, а также прогнозируемого обменного курса доллара США к рублю, прогнозируемого объема ненефтегазовых доходов и прогнозируемого объема расходов на обслуживание государственного долга.

Базовая цена на нефть устанавливается на уровне 40 долларов США за баррель марки "Юралс" в ценах 2017 года и подлежит ежегодной индексации на 2 процента, начиная с 2018 года.

Комитет отмечает, что несмотря на то что цена на нефть марки "Юралс" в текущем году была значительно выше 40 долларов США за баррель, существует большая вероятность ее снижения вследствие сокращения издержек в мировой отрасли нефтедобычи, наращивания добычи американской сланцевой нефти.

Под базовой экспортной ценой на газ природный понимается прогнозируемое значение среднегодовой экспортной цены на газ природный, умноженное на соотношение базовой цены на нефть к прогнозируемой цене на нефть.

Одновременно рассматриваемым Федеральным законом определяется, что является дополнительными доходами и недополученными доходами федерального бюджета.

Предлагается ввести новый механизм "бюджетных правил" с 1 января 2018 года, что позволит полностью его использовать при подготовке проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

При этом рассматриваемым Федеральным законом предусматриваются переходные положения для 2018 года, устанавливающие, что расходы федерального бюджета в 2018 году не могут превышать сумму доходов федерального бюджета за вычетом нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из прогнозируемых значений цены на нефть, экспортной цены на газ природный и прогнозируемого обменного курса доллара США к рублю, нефтегазовых доходов, рассчитанных исходя из базовой цены на нефть, базовой экспортной цены на газ природный и прогнозируемого обменного курса доллара США к рублю, прогнозируемого объема расходов на обслуживание государственного долга, увеличенную на 1 процент от объема прогнозируемого валового внутреннего продукта на 2018 год.

По мнению Правительства Российской Федерации, увеличение расходов федерального бюджета на 1 процент ВВП позволит сформировать основные параметры федерального бюджета в 2018 году с учетом ранее утвержденных показателей Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

При этом Счетной палатой Российской Федерации отмечается, что в пояснительной записке к внесенному законопроекту не представлены соответствующие расчеты определения общего объема расходов на 2018 год с учетом предусмотренного увеличения расходов на 1% от ВВП.

Определение расходов федерального бюджета на 2019 и 2020 годы в рамках формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов будет производиться в соответствии с новой конструкцией "бюджетных правил".

Также рассматриваемым Федеральным законом установлено, что при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов общий объем условно утверждаемых расходов на первый год планового периода не утверждается, а на второй год планового периода утверждаются в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода.

Во втором чтении законопроекта были приняты поправки, предусматривающие зачисление средств Резервного фонда в полном объеме в Фонд национального благосостояния до 1 февраля 2018 года, что фактически означает ликвидацию Резервного фонда.

Комитет отмечает, что в результате активного использования средств Резервного фонда в последние годы его объем на конец текущего года будет практически полностью исчерпан. Объем средств ФНБ на 1 июля 2017 года составил 4,4 трлн. рублей (или 5,1% ВВП).

В связи с этим, все дополнительные нефтегазовые доходы будут направляться на формирование ФНБ, средства которого можно будет использовать на софинансирование добровольных пенсионных накоплений российских граждан, а также обеспечение сбалансированности федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

В целях ограничения использования средств ФНБ установлено, что в случае превышения его на 5 процентов ВВП, использование средств ФНБ не может превышать абсолютное значение недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем году. Если объем средств ФНБ не превышает 5 процентов ВВП, то ежегодный объем использования средств фонда не может превышать 1 процента ВВП, но не более чем абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году.

Данные положения применяются при составлении и исполнении федерального бюджета, начиная с федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации определены виды финансовых активов, куда могут размещаться средства ФНБ. Рассматриваемым Федеральным законом устанавливаются условия размещения средств ФНБ в иные финансовые активы в зависимости от объема средств ФНБ. Так предлагается не допускать размещение средств ФНБ в иные финансовые активы (за исключением финансирования начатых до 1 января 2018 года инфраструктурных проектов, утвержденных Правительством Российской Федерации, и проектов государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности") до достижения объема средств фонда 7 процентов прогнозируемого ВВП.

Размещение средств ФНБ в иные финансовые активы (за исключением средств, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации) допускается в объемах, не приводящих к снижению объема средств ФНБ, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, менее 7 процентов объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Также установлено, что Министерство финансов Российской Федерации ежемесячно публикует сведения о величине активов ФНБ на начало отчетного месяца, зачисления средств в указанный фонд, их размещении и использовании в отчетном месяце.

Коррупциогенных факторов в рассматриваемом Федеральном законе не выявлено.

Учитывая изложенное, комитет рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации одобрить Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета".

Председатель комитета

С.Н. Рябухин