Решение Верховного Суда РФ от 6 июня 2017 г. N АКПИ17-334 Об отказе в оспаривании приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 25 ноября 2013 г. N 337 "О внесении изменений в приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 и от 8 апреля 2013 г. N 91"

Решение Верховного Суда РФ от 6 июня 2017 г. N АКПИ17-334

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31 октября 2017 г. N АПЛ17-345 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Стратиенко В.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Казанцева В.Н. об оспаривании приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 25 ноября 2013 г. N 337 "О внесении изменений в приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 и от 8 апреля 2013 г. N 91", установил:

приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 25 ноября 2013 г. N 337 "О внесении изменений в приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 и от 8 апреля 2013 г. N 91" (далее - Приказ N 337) в целях уточнения границ ценных лесов и эксплуатационных лесов, расположенных на территориях Катав-Ивановского и Шершневского лесничеств Челябинской области, на основании предложений Правительства Челябинской области и Главного управления лесами Челябинской области внесены изменения в приложение 6 к приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 "Об отнесении лесов на территории Челябинской области к ценным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ", которое изложено в новой редакции согласно приложению 1, а также внесены изменения в приложение к приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 8 апреля 2013 г. N 91 "Об отнесении лесов на территории Шершневского лесничества Челябинской области к ценным лесам и установлении их границ", которое изложено в новой редакции согласно приложению 2.

Казанцев В.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Приказа N 337, указывая на то, что он является нормативным правовым актом, поскольку носит межведомственный характер, в связи с чем нуждается в государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила), требования которых Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) не выполнены. Изменение границ ценных и эксплуатационных лесов Шершневского лесничества нарушает его право на благоприятную среду обитания.

В судебном заседании Казанцев В.Н. поддержал заявленное требование.

В письменных возражениях на административный иск Рослесхоз и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) указали, что оспариваемый приказ представляет собой организационный акт, который не обладает признаками нормативного правового акта, не направлен на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, в том числе на возникновение, изменение, прекращение норм права, не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, не является межведомственным, издан компетентным органом - Рослесхозом, у которого отсутствуют полномочия для нормативного правового регулирования в области лесных отношений, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

В судебном заседании представители Рослесхоза Моргоева Е.Р. и Жандильдинова И.А. и представитель Минприроды Пугачева Е.А. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России в отзыве на административное исковое заявление указало, что Приказ N 337 издан Рослесхозом в соответствии с предоставленными ему полномочиям, но по своему характеру является нормативным правовым, межведомственным актом, который в соответствии с Правилами подлежит государственной регистрации в Минюсте России с последующим опубликованием в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763).

В судебном заседании представитель Минюста России Чижикова Т.Ю. поддержала требование административного истца.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии со статьей 10 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ, Кодекс) леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса (часть 1). Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (часть 2). Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются статьями 102-109 ЛК РФ (часть 3).

Пунктом 4 части 2 статьи 102 ЛК РФ ценные леса относятся к защитным лесам.

В целях обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, а также развития лесной промышленности осуществляется освоение лесов с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (части 1 и 2 статьи 12 ЛК РФ).

Согласно частям 3 и 4 статьи 12 ЛК РФ эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов, а защитные леса - в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В силу части 6 статьи 102 и части 3 статьи 108 ЛК РФ отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов, установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 Кодекса.

Приведенные функции пунктами 39 и 41 статьи 81 ЛК РФ отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (далее - Положение о Рослесхозе), является Рослесхоз, который осуществляет отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 ЛК РФ) и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ (подпункт 5.4.4 пункта 5), по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает приказы (подпункт 10.14), но не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (абзац второй пункта 7).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, в том числе в области лесных отношений, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды является Минприроды России, которое на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункты 1, 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219).

Установление границ защитных и эксплуатационных лесов к компетенции Минприроды России не относится.

Пунктами 8 и 9 Указа N 763 закреплено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Правилами установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Приказ N 337, хотя и издан уполномоченным федеральным органом государственной власти Российской Федерации, не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Более того, Рослесхоз, издавший оспариваемый акт, не имеет полномочий для нормативного правового регулирования в области лесных отношений.

Нельзя согласиться с утверждениями административного истца и Минюста России о межведомственном характере Приказа N 337.

Как следует из Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88, под нормативными правовыми актами, имеющими межведомственный характер, и подлежащими государственной регистрации понимаются акты, содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт (пункт 12).

В оспариваемом приказе таких нормативных предписаний не содержится, этот акт направлен на изменение границ лесов и не носит обязательного характера для других органов государственной власти, каковым, по мнению административного истца, является Росреестр.

Из изложенного следует, что Приказ N 337 не является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающим правовой статус организаций, имеющим межведомственный характер, и, следовательно, не подлежит государственной регистрации.

Федеральный законодатель закрепляет право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным данной статьей, не допускается (статья 11 ЛК РФ).

Данные права оспариваемым актом не нарушаются в равной степени как и право административного истца на благоприятную окружающую среду, поскольку перераспределение лесов Приказом N 337 по целевому назначению и категориям привело к увеличению защитных лесов на 11 гектаров.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Казанцева В.Н. об оспаривании приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 25 ноября 2013 г. N 337 "О внесении изменений в приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 и от 8 апреля 2013 г. N 91" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова