Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 июня 2017 г. N 9-АПГ17-6 О признании частично не действующим Административного регламента министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", утв. приказом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 г. N 769

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 июня 2017 г. N 9-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Меркулова В.П.

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Нижегородский водоканал" на решение Нижегородского областного суда от 8 февраля 2017 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества "Нижегородский водоканал" об оспаривании приказа министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 г. N 769 "Об утверждении административного регламента министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения" в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей открытого акционерного общества "Нижегородский водоканал" по доверенности Соколовой Е.А., Гараевой О.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области Железовой Е.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Олейник А.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 г. N 769 утверждён административный регламент по предоставлению государственной услуги "Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения" (далее - Административный регламент), который официально опубликован 22 ноября 2011 г. в газете "Нижегородская правда", N 128 (25448).

Пунктом 2.6 Административного регламента предусмотрен перечень необходимых для получения государственной услуги документов, который заявитель (законный представитель, уполномоченное лицо) обязан представить с заявлением, в том числе сведения о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утверждёнными приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163.

Открытое акционерное общество "Нижегородский водоканал" (далее также - ОАО "Нижегородский водоканал", Общество), являющееся правообладателем, осуществляющим эксплуатацию водных объектов для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения в лечебных целях, обратилось с административным исковым заявлением о признании абзаца шестого пункта 2.6 Административного регламента не действующим с момента вступления решения суда в законную силу. В обоснование своих требований Общество указало, что возложение на заявителя обязанности предоставлять документ, предусмотренный данным абзацем, прямо противоречит положениям частей 4, 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Санитарным правилам и нормам "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утверждённым Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 г., поскольку подготовка данного документа должна осуществляться органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - министерством, и законом не предусмотрена обязанность предоставлять какие-либо иные документы помимо проекта зоны санитарной охраны, разрабатываемого в соответствии с санитарными нормами и правилами, а также санитарно-эпидемиологического заключения. Общество разработало проекты организации зон санитарной охраны (в составе первого, второго и третьего поясов) источников водоснабжения (водопроводной станции "Малиновая гряда", Слудинской водопроводной станции) и представило их на утверждение в министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области. Однако письмом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 13 июля 2016 г. ему было отказано в приёме документов, необходимых для оказания государственной услуги, на основании оспариваемого пункта.

Решением Нижегородского областного суда от 8 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела и неправильное применение норм материального и процессуального права. По мнению подателя жалобы, суд при разрешении дела применил не подлежащую применению статью 87 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и допустил нарушение норм процессуального права, изложенных в части 6 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), а именно в отсутствие совокупности необходимых условий, в частности пробела в законодательстве, применил аналогию закона - статью 87 ЗК РФ.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 2, пункту 1 части 1 статьи 6, части 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях реализации предоставленных полномочий министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области принят оспариваемый акт, отдельные положения которого оспариваются ОАО "Нижегородский водоканал".

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ).

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о том, что обязанность по подготовке перечня координат характерных точек границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в составе текстового и графического описания местоположения границ таких зон возложена на правообладателей водопроводных сооружений и водоводов, которые обязаны представить эти сведения в уполномоченный орган государственной власти в составе документов, необходимых для предоставления государственной услуги.

Из оспариваемого нормативного правового акта следует, что предоставление государственных услуг относится к сфере регулирования водным законодательством и законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Регулируемая оспариваемым актом деятельность исполнительных органов государственной власти Нижегородской области осуществляется, во-первых, по запросам заявителей, и, во-вторых, в пределах полномочий данных органов.

В соответствии со статьёй 43 Водного кодекса Российской Федерации, для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищённые от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населённых пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Пунктом 3 данной статьи установлено, что использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

При этом согласно пунктам 4 и 5 статьи 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам, а границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Таким образом, полномочия органов исполнительной власти установлены изложенным выше федеральным законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения непосредственно и каких-либо правовых оснований к исключению их из числа полномочий, реализация которых осуществляется в порядке предоставления государственных услуг, законом не предусмотрено и судом не установлено.

Более того, согласно пункту 9 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий. Обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктом 9 части 1 упомянутой статьи, являются подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описание местоположения границ зон с особыми условиями использования территории, перечень координат характерных точек границ таких зон (часть 18.1 статьи 32 названного федерального закона).

Также Судебная коллегия принимает во внимание, что определение границ зон санитарной охраны урегулировано постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (вместе с санитарными правилами и нормами "СанПиН 2.1.4.1110-02. 2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населённых мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", утверждёнными Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г.), нормы которого не предусматривают обязанности пользователя водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, по определению перечня координат характерных точек границ зон санитарной охраны в текстовой и графической частях проекта зон санитарной охраны.

Следует отметить, что приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163 также не содержит сведений о лице, обязанном подготовить указанный документ.

Исходя из совокупного анализа приведённых специальных норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с утверждением проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установлением границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в их системном единстве с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, Судебная коллегия приходит к выводу, что суждение суда о необходимости применения к спорным правоотношениям норм статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации является ошибочным.

Таким образом, установленные в оспариваемом абзаце пункта 2.6 Административного регламента требования к заявителю о предоставлении с заявлением сведений о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утверждёнными приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 г. N 163, вводит дополнительную обязанность, которая не предусмотрена нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы установления зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, что в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ не допускается, то есть являются противоречащими законодательству, имеющему большую юридическую силу.

С учётом изложенного выводы суда основаны на неправильном толковании норм, регулирующих спорное правоотношение, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определённой судом даты, и разъяснение, содержащееся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, о том, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия полагает, что оспариваемые по данному делу положения подлежат признанию не действующими с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 8 февраля 2017 г. отменить.

Признать недействующим абзац шестой пункта 2.6 Административного регламента министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области по предоставлению государственной услуги "Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", утверждённого приказом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 г. N 769, с момента вступления в законную силу настоящего определения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.