Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2017 г. N 73-АПГ17-1 Об оспаривании пункта 5 статьи 1 и статьи 1.1 Закона Республики Бурятия от 17 декабря 2015 г. N 1567-V "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2016 год", а также пункта 2 статьи 2 Закона Республики Бурятия от 7 мая 2016 г. N 1798-V "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2016 год"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2017 г. N 73-АПГ17-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Коренева А.С., Раднаева Л.Б. о признании недействующими пункта 5 статьи 1 и статьи 1.1 Закона Республики Бурятия от 17 декабря 2015 г. N 1567-V "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2016 год", а также пункта 2 статьи 2 Закона Республики Бурятия от 7 мая 2016 г. N 1798-V "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2016 год"

по апелляционным жалобам Коренева А.С. и Раднаева Л.Б. на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 31 января 2017 г. (с учётом дополнительного решения от 31 марта 2017 г.), которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Раднаева Л.Б. и Коренева А.С. - Яковлева В.И. и Фетисовой Н.Г., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Главы Республики Бурятия Акчуриной А.В. и представителя Народного Хурала Республики Бурятия Цыремпиловой С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

закон Республики Бурятия "О доплате к страховой пенсии и пенсиях за выслугу лет отдельным категориям граждан" от 29 сентября 2001 г. N 808-II (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 г., далее - Закон РБ N 808-II), который установил размер, основания, порядок назначения и оплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия, содержит следующие правовые предписания:

- до принятия соответствующего федерального закона гарантируется право на получение ежемесячной доплаты к страховой пенсии, в том числе лицам, замещавшим на 22 мая 1996 г. и позднее не менее пяти лет на постоянной основе государственные должности Республики Бурятия и освобождённым от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев, связанных с виновными действиями (бездействием), если иное не установлено данным законом и иными законами Республики Бурятия (подпункт "а" пункта 1 статьи 1);

- до принятия соответствующего федерального закона гарантируется право на получение ежемесячной доплаты к страховой пенсии, в том числе лицам, замещавшим на постоянной основе не менее одного года должности в органах государственной власти и управления Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики, Бурятской Автономной Советской Социалистической Республики, Бурятской Советской Социалистической Республики, Республики Бурятия, а также в органах КПСС до 14 марта 1990 г. (дня введения в действие в новой редакции статьи 6 Конституции (Основного Закона) СССР) (подпункт "г" пункта 1 этой же статьи);

- ежемесячная доплата к страховой пенсии лицам, указанным в подпункте "г" пункта 1 статьи 1 поименованного закона, устанавливается в таком размере, чтобы сумма страховой пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при замещении должности от одного года до трёх лет - 55 процентов от 0,8 денежного содержания (денежного вознаграждения), свыше трёх лет - 75 процентов от 0,8 денежного содержания (денежного вознаграждения) по соответствующей должности, применительно к которой исчисляется доплата, если иное не установлено данным законом (пункт 2 статьи 4);

- размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии или пенсии за выслугу лет пересчитывается при изменении месячной заработной платы, месячного денежного вознаграждения или денежного содержания по соответствующей государственной должности, должности государственной гражданской службы Республики Бурятия или при изменении в соответствии с федеральным законодательством страховой пенсии по старости (по инвалидности), с учётом которой установлен размер ежемесячной доплаты или пенсии за выслугу лет (пункт 1 статьи 7);

- перерасчёт размера ежемесячной доплаты к страховой пенсии или пенсии за выслугу лет в случае изменения месячной заработной платы, месячного денежного вознаграждения или денежного содержания по соответствующей государственной должности производится в соответствии с отдельным правовым актом Главы Республики Бурятия при включении необходимых средств в республиканский бюджет на соответствующий год (пункт 2 статьи 7).

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 17 декабря 2015 г. N 1567-V "О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2016 год" (в редакции Закона от 7 мая 2016 г. N 1798-V, далее - Закон РБ N 1567-V), опубликованным в газете "Бурятия", выпуск N 145 от 25 декабря 2015 г., в соответствии с частью 3 статьи 15 Закона Республики Бурятия от 3 июля 2007 г. N 2359-III "О бюджетном процессе в Республике Бурятия" с 1 января по 31 декабря 2016 г. включительно действие приведённых выше пунктов 1 и 2 статьи 7, предусматривающих пересчёт ежемесячной доплаты к страховой пенсии или пенсии за выслугу лет приостановлено.

Статьёй 1.1 Закона РБ N 1567-V определено, что с 1 июня 2016 г. по 31 декабря 2016 г. лицам, указанным в пункте 1 статьи 1 Закона РБ N 808-II, уменьшается на 40 процентов размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии, установленной статьёй 4 этого же закона, а также статьёй 24 Закона Республики Бурятия от 14 марта 1994 г. N 422-XII "О Главе Республики Бурятия" и статьями 30 и 30.1 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 г. N 113-I "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия".

Пунктом 2 статьи 2 Закона РБ N 1798-V, опубликованного на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru 7 мая 2016 г. и официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 11 мая 2016 г., которым внесены изменения в названный выше Закон, предусмотрено, что перерасчёт размера ежемесячных доплат к страховой пенсии производится с 1 июня 2016 г. без заявления лиц, имеющих право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, с учётом положений поименованного закона.

Коренев А.С. и Раднаев Л.Б., получающие ежемесячную доплату к страховой пенсии в соответствии с Законом РБ N 808-II, 30 ноября 2016 г. обратились в Верховный Суд Республики Бурятия и с учётом уточнения своих требований просили признать недействующими приведённые положения Закона РБ N 1567-V и Закона РБ N 1798-V.

В обоснование требований указали на противоречие оспариваемых норм предписаниям Федерального закона N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", Федерального закона N 166-ФЗ от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", в соответствии с которыми размер пенсии за выслугу лет, назначаемой бессрочно, не может в последующем уменьшаться.

По мнению административных истцов, поскольку ежемесячная доплата за выслугу лет, назначаемая к бессрочной пенсии, также носит бессрочный характер, то её размер не может пересматриваться, а выплаты - приостанавливаться.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 31 января 2017 г. (с учётом дополнительного решения от 13 марта 2017 г.) в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционных жалобах Коренева А.С. и Раднаева Л.Б., содержащих тождественные доводы, ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду нарушения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционных жалоб Народным Хуралом Республики Бурятия, Главой Республики Бурятия и участвующим в деле прокурором представлены возражения о необоснованности их доводов и законности судебного постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административные истцы, представители Министерства социальной защиты населения Республики Бурятия и Министерства финансов Республики Бурятия не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания приняты уполномоченным органом с соблюдением порядка и процедуры принятия нормативных правовых актов, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, права и законные интересы административных истцов не нарушают, поскольку Народный Хурал Республики Бурятия при их принятии действовал не произвольно, а в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Бурятия о бюджетном регулировании, исходил из социально-экономического положения Республики Бурятия и возможностей республиканского бюджета.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, подробно и аргументировано изложена в обжалуемом судебном акте.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретений права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).

Подпунктами 1 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, а также социальная поддержка граждан пожилого возраста относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, административные истцы до ухода на пенсию занимали государственные должности Республики Бурятия.

В настоящее время отсутствует единый федеральный закон регулирующий деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в отличие от деятельности лиц, находящихся на государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 1, статья 5 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").

Поскольку гражданский служащий обеспечивает исполнение полномочий, в том числе и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, к правоотношениям в сфере пенсионного обеспечения (включая доплаты за выслугу лет) последних применимы нормы, регулирующие аналогичные отношения с гражданскими служащими субъекта Российской Федерации.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

Пунктом 11 части 1 статьи 52 поименованного Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищённости гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются, в том числе государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации за счёт средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные правовые предписания содержатся в части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", устанавливающего условия, регламентирующие назначение пенсии за выслугу лет только федеральным государственным служащим, который закрепляет право государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон "О страховых пенсиях") либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации".

Федеральный закон "О страховых пенсиях" правовое регулирование отношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, относит к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 2).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно констатировал, что полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые впредь до принятия соответствующего федерального закона, сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счёт собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим, включая ежемесячную доплату к страховой пенсии.

Раскрывая правовую природу ежемесячных доплат к пенсиям, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что они являются дополнительным помимо назначаемой на общих основаниях пенсии обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации и законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить, изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств доплат к установленным государственным пенсиям, как и других видов обеспечения лиц, замещавших государственные должности в субъекте Российской Федерации, предоставляемым за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что не противоречит статье 39 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем обращено внимание, что региональный законодатель, взяв на себя определённое социальное обязательство по предоставлению дополнительного обеспечения к трудовой пенсии, не может действовать произвольно; при изменении правового регулирования пенсионного обеспечения названной категории граждан, должен руководствоваться принципом социальной справедливости, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, а также принимать во внимание его социально-экономическое положение и возможности бюджета (определения от 3 апреля 2007 г. N 332-О-О, от 15 января 2008 г. N 107-О-О и 108-О-О, от 2 апреля 2009 г. N 473-О-О, от 1 декабря 1999 г. N 189-О, от 11 мая 2006 г. N 88-О).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве приведённые выше предписания федерального законодателя, с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сделал верное заключение о том, что ежемесячные доплаты к страховой пенсии, установленные Законом РБ 808-II, являются дополнительной социальной гарантией, которую субъект Российской Федерации вправе реализовать лишь при условии надлежащего финансирования из бюджета республики, в связи с чем законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только устанавливать, но и в последующем изменять порядок, условия, размеры таких выплат, а временное изменение правового регулирования выплаты ежемесячных доплат, продиктованное финансовыми возможностями, нельзя квалифицировать как произвольный отказ регионального законодателя от исполнения принятых на себя ранее публично-правовых обязательств.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции установил, что бюджет Республики Бурятия является дефицитным, дотационным, что республика, согласно приказам Министерства финансов Российской Федерации от 29 октября 2015 г. N 409 и от 9 ноября 2016 г. N 481, относится к числу субъектов, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трёх последних отчётных финансовых лет превышала 10 процентов объёма собственных доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, а объём государственного долга республиканского бюджета на период с 2016 года по 2019 год оценивается с 14,9 млрд. руб. до 21,5 млрд. руб. (постановление Правительства Республики Бурятия от 28 октября 2016 г. N 500 "О прогнозе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов").

Из материалов дела также следует, что весной 2016 года изменилось формирование прибыли по крупнейшему налогоплательщику в сторону уменьшения из-за сокращения экспортных поставок, что повлекло уменьшение доходов республиканского бюджета в 2016 году и как следствие этого внесение Законом Республики Бурятия от 30 апреля 2016 г. N 1801-V изменений в Закон Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2016 год", согласно которым объём доходов снижен на 1 007 344,9 тыс. руб., а дефицит бюджета напротив увеличен на 2 216 188, 2 тыс. руб. и составил 4 686 742, 1 тыс. руб.

Приведённые обстоятельства судом первой инстанции правомерно положены в обоснование вывода о том, что региональный законодатель, принимая оспариваемые нормы действовал не произвольно, а в соответствии с социально-экономическим положением республики и возможности её бюджета.

При этом судом обоснованно обращено внимание, что размер доплат административных истцов даже после их снижения значительно превышает как величину прожиточного минимума пенсионеров Российской Федерации и Республики Бурятия, так и размер средней месячной заработной платы в Республике Бурятия в 2016 году.

Данные факты правильно расценены судом первой инстанции как доказательства отсутствия нарушения законных интересов административных истцов, которые продолжали получать основную пенсию в неизменном размере и 40 процентов ранее назначенных доплат к ней, как подтверждение соблюдения принципа социальной справедливости исходя из того, что основное содержание социального обеспечения заключается именно в предоставлении человеку средств к существованию, а также учёта баланса интересов 213 получателей ежемесячных доплат и публичных интересов Республики Бурятии, размер экономии бюджета которой за период уменьшения размера доплат к страховой пенсии составил 41 628, 0 тыс. руб.

Обоснованно суд констатировал, что право административных истцов на перерасчёт получаемых доплат, закреплённое в пункте 1 статьи 7 Закона РБ N 808-II (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 г.), не нарушено, поскольку в период действия оспариваемых норм увеличения месячной заработной платы, месячного денежного вознаграждения и денежного содержания по соответствующим должностям Республики Бурятия не происходило.

Таким образом, суд первой инстанции правильно не усмотрел правовых оснований для удовлетворения заявленных требований и принял законное решение.

Ссылки в апелляционных жалобах на постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые при наличии иных фактических обстоятельств, не корректны и не применимы по настоящему делу в силу того, что оспариваемые региональные нормы не отменили ранее предоставленные социальные гарантии, а изменили их правовое регулирование в конкретный промежуток времени путём приостановления возможности перерасчёта ежемесячных доплат к трудовой пенсии и уменьшения размера их выплат в течение семи месяцев.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, аналогичны позиции административных истцов в судебном заседании при рассмотрении дела, были предметом проверки судом первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

Апелляционные жалобы не содержат предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены судебного акта.

Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 31 января 2017 г. (с учётом дополнительного решения от 31 марта 2017 г.) оставить без изменения, апелляционные жалобы Коренева А.С. и Раднаева Л.Б. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.