Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2017 г. N 66-АПГ17-27 Решение суда первой инстанции об отказе в признании незаконным решения Думы города Усолья-Сибирского от 28 февраля 2017 года N 7/6 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Усолье-Сибирское" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 июля 2017 г. N 66-АПГ17-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тетерина В.А. и Карнаухова Л.Н. о признании незаконным и об отмене решения Думы города Усолья-Сибирского от 28 февраля 2017 года N 7/6 "О внесении изменений в Устав муниципального образования город Усолье-Сибирское" по апелляционным жалобам Тетерина В.А. и Карнаухова Л.Н. на решение Иркутского областного суда от 5 июня 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Тетерина В.А. и Карнаухова Л.Н. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Карнаухова Л.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Абзацем вторым части 1 статьи 16 Устава муниципального образования "город Усолье-Сибирское" в редакции решения Думы муниципального образования города Усолья-Сибирского от 30 мая 2013 года N 40/6 предусматривалось, что муниципальные выборы депутатов Думы города Усолья-Сибирского проводятся по смешанной избирательной системе. При этом одиннадцать депутатов Думы города Усолья-Сибирского избирались по пропорциональной избирательной системе по единому избирательному округу, десять депутатов Думы города Усолья-Сибирского избирались по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам.

Решением Думы города Усолья-Сибирского от 28 февраля 2017 года N 7/6 внесены изменения в абзац второй части 1 статьи 16 Устава муниципального образования "город Усолье-Сибирское", который изложен в новой редакции, предусматривающей, что выборы депутатов Думы города Усолья-Сибирского проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам. Указанное решение Думы города Усолья-Сибирского было зарегистрировано Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области 23 марта 2017 года, опубликовано в газете "Официальное Усолье" от 31 марта 2017 года N 11 и вступило в силу после официального опубликования.

Тетерин В.А. и Карнаухов Л.Н. обратились в суд с административным иском о признании незаконным и об отмене решения Думы города Усолья-Сибирского от 28 февраля 2017 года N 7/6 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "город Усолье-Сибирское", ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что переход от пропорционально-мажоритарной избирательной системы на выборах в Думу города Усолья-Сибирского к мажоритарной избирательной системе осуществлён за три с половиной месяца до начала избирательной кампании, что нарушает принцип правовой определённости, так как любое реформирование избирательной системы затрагивает интересы всех граждан обладающих конституционным правом избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и в случае пересмотра основных элементов такой системы не может носить спонтанный и непредсказуемый характер и не учитывать периодичность проведения выборов.

Административные истцы полагали, что при внесении принципиальных изменений в законодательство о выборах, включая и вопросы избирательной системы, должен учитываться подход к оценке временных параметров изменения избирательного законодательства, вытекающий из подготовленных Венецианской комиссией Руководящих принципов относительно выборов, содержащихся в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов от 18-19 октября 2002 года, в которых отмечается, что следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в частности, регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов, менее чем за один год до проведения выборов.

Тетерин В.А. и Карнаухов Л.Н. указали, что оспариваемое решение Думы города Усолья-Сибирского от 28 февраля 2017 года N 7/6 принято с нарушением общепризнанного принципа международного права и нарушает пассивное избирательное право административных истцов, поэтому просили указанное решение Думы отменить.

Решением Иркутского областного суда от 5 июня 2017 года в удовлетворении административных исковых требований Тетерина В.А. и Карнаухова Л.Н. отказано.

В апелляционных жалобах Тетерина В.А. и Карнаухова Л.Н. содержится просьба об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по административному делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Из Думы города Усолья-Сибирского, Избирательной комиссии Иркутской области, Усолье-Сибирской городской территориальной избирательной комиссии, Министерства юстиции Российской Федерации, прокуратуры Иркутской области поступили возражения на апелляционную жалобу.

Тетерин В.А., представители Думы города Усолья-Сибирского, Избирательной комиссии Иркутской области, Усолье-Сибирской городской территориальной избирательной комиссии, Министерства юстиции Российской Федерации, извещённые о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Статьёй 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и части 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 названного федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

В силу пункта 2 части 1 статьи 26, пункта 1 части 1 статьи 36 Устава муниципального образования "город Усолье-Сибирское" представительным органом муниципального образования "город Усолье-Сибирское" является Дума города Усолья-Сибирского, к исключительной компетенции которой отнесено принятие Устава города Усолья-Сибирского и внесение в него изменений и дополнений.

В соответствии с положениями части 1 статьи 54 Устава муниципального образования "город Усолье-Сибирское" нормативные правовые акты принимаются Думой города Усолья-Сибирского в форме решений.

Исходя из приведённых норм, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят Думой города Усолья-Сибирского в пределах предоставленных ей полномочий с соблюдением предусмотренной Уставом формы нормативного правового акта.

Проверив соблюдение процедуры принятия решения о внесении изменений в Устав, предусмотренной нормами Федерального закона N 131-ФЗ, а также порядка опубликования, государственной регистрации и вступления его в действие, суд пришёл к выводу о том, что нарушений процедуры принятия такого решения и правил введения нормативного правового акта в действие допущено не было. Эти обстоятельства административными истцами не оспариваются.

Проверив соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришёл к выводу о том, что нормам федерального и регионального законодательства решение Думы города Усолья-Сибирского от 28 февраля 2017 года N 7/6 не противоречит.

Оснований для несогласия с таким выводом суда Судебная коллегия не находит исходя из следующего.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) данным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установленные названным федеральным законом, а также дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены не иначе как путём внесения изменений в соответствующие законы.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с названным федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств (часть 3.1 статьи 23 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 2 статьи 4 Закона Иркутской области от 11 ноября 2011 года N 116-03 "О муниципальных выборах в Иркутской области" предусмотрено, что выборы депутатов представительных органов муниципальных образований проводятся с применением одной из следующих избирательных систем:

1) мажоритарная избирательная система;

2) пропорциональная избирательная система;

3) смешанная избирательная система.

Вид применяемой избирательной системы определяется уставом соответствующего муниципального образования в соответствии с частями 3-6 настоящей статьи.

Согласно части 4 статьи 4 указанного выше закона Иркутской области N 116-03 выборы депутатов представительного органа городского поселения с численностью населения 3000 человек и более при условии численности депутатов представительного органа городского поселения 15 человек и более, а также выборы депутатов представительного органа городского округа с численностью депутатов 15 человек и более проводятся по мажоритарной, смешанной или пропорциональной избирательной системе.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Устава муниципального образования "город Усолье-Сибирское" город наделён статусом городского округа Законом Иркутской области 16 декабря 2004 года N 91-оз "О статусе и границах муниципального образования "город Усолье-Сибирское Иркутской области". Численность депутатов представительного органа в силу статьи 34 Устава составляет 21 депутат.

Таким образом, выборы депутатов Думы города Усолья-Сибирского могут проводиться по мажоритарной, смешанной или пропорциональной избирательной системе, муниципальному образованию предоставлена возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительный для него вид избирательной системы, что и было сделано муниципальным образованием "город Усолье-Сибирское".

Согласно статье 11 Федерального закона N 67-ФЗ законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации (пункт 1).

В случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений (пункт 3).

Часть 4 статьи 3 Закона Иркутской области от 11 ноября 2011 года N 119-03 "О муниципальных выборах в Иркутской области" также устанавливает, что в случае принятия в период избирательной кампании закона области или устава муниципального образования, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения муниципальных выборов, либо в случае внесения в этот период в настоящий закон, или иной закон области, или устав муниципального образования изменений, касающихся порядка подготовки и проведения муниципальных выборов, указанные закон области, устав муниципального образования и изменения применяются к муниципальным выборам, которые назначены после их вступления в силу.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Закона Иркутской области от 11 ноября 2011 года следует читать как "N 116-ОЗ"

Таким образом, федеральный и региональный законодатели установили нормативное предписание о том, что в случае принятия в период избирательной кампании закона, содержащего положения, которыми определяется (изменяется) порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, указанный нормативный правовой акт применяется к выборам, назначенным после его вступления в силу.

Оспариваемое решение Думы города Усолья-Сибирского, которым была изменена избирательная система со смешанной на мажоритарную, принято почти за семь месяцев до даты очередных муниципальных выборов в городе Усолье-Сибирском, и за три месяца до начала избирательной кампании, которая назначена на 10 сентября 2017 года.

Давая оценку доводам административных истцов о том, что принятие оспариваемого решения Думы города Усолья-Сибирского в срок менее одного года до проведения выборов не согласуется с временными параметрами изменения избирательного законодательства, вытекающими из Руководящих принципов относительно выборов, содержащихся в подготовленном Европейской комиссией за демократию (Венецианской комиссией) Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, суд сославшись на то, что названный Свод норм носит рекомендательный, факультативный характер для национального законодателя, в тоже время исходил из того, что несмотря на то, что указанный срок не согласуется с временными параметрами, рекомендованными Венецианской комиссией, он не может рассматриваться в данном конкретном случае как неразумный, ограничивающий административных истцов, а также других граждан, политические партии, общественные объединения в возможности заблаговременно знакомиться с положениями оспариваемого нормативного правового акта и препятствующий им надлежащим образом подготовиться к очередным выборам в Думу города Усолья-Сибирского.

При этом суд учёл позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 3 июля 2014 года N 565-0, согласно которой при внесении принципиальных изменений в законодательство о выборах, включая и вопросы избирательной системы, необходимо избегать того, чтобы эти изменения осуществлялись в сроки, не позволяющие гражданам, политическим партиям, общественным объединениям и иным субъектам избирательного процесса своевременно учесть новые правила организации и проведения выборов и иметь равные возможности для подготовки к участию в них, в том числе в качестве кандидатов и избирательных объединений.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер определения от 3 июля 2014 года следует читать как "N 1565-О"

Однако переход от смешанной избирательной системы к мажоритарной избирательной системе, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не может быть признан принципиально изменяющим конфигурацию выборов.

Судом первой инстанции также правомерно указано, что редакция, действовавшая до внесения изменений в Устав муниципального образования "город Усолье-Сибирское" предусматривала смешанную избирательную систему, то есть мажоритарно-пропорциональную систему, при которой часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов, полученных каждым из списков кандидатов, а другая часть замещается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.

В связи с чем применение мажоритарной системы не может являться изменением существенно и принципиально изменяющим порядок проведения выборов.

При таких обстоятельствах суд пришёл к правильному выводу о том, несмотря на то, что срок принятия решения Думы города Усолья-Сибирского, предусматривающего переход от смешанной к мажоритарной избирательной системе, не согласуется с временными параметрами, рекомендованными Венецианской комиссией, этот срок не может считаться неразумным и ограничивающим права административных истцов заблаговременно знакомиться с положениями оспариваемого решения и надлежащим образом подготовиться к очередным выборам.

При проведении выборов в Думу города Усолья-Сибирского по мажоритарной избирательной системе, как правильно указал суд, истцы не лишены возможности выдвигаться кандидатами от политических партий, которые поставлены в равные условия на выборах в представительный орган муниципального образования.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о том, что нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, оспариваемое решение Думы города Усолья-Сибирского не противоречит, в связи с чем оснований для признания его незаконным и отмены не имеется, является правильным.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не устранив правовой пробел в части, регламентирующей сроки внесения изменений и дополнений в избирательное законодательство допустил нарушения норм материального и процессуального законодательства, являются несостоятельными и не могут повлечь отмену судебного постановления, поскольку основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, которые применены судом при рассмотрении данного дела.

Другие доводы административных истцов, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда и направлены на иную оценку обстоятельств и неправильное толкование закона, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены решения суда.

Исходя из изложенного, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 5 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Тетерина В.А. и Карнаухова Л.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.