Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2017 г. N 46-АПГ17-16 Об оспаривании статьи 7 главы 2 Закона Самарской области от 11 марта 2005 г. N 87-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах и посёлках городского типа на территории Самарской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2017 г. N 46-АПГ17-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Цветова Г.В., Лебедева В.А. и Верчагиной О.Г.

о признании недействующими отдельных положений статьи 7 главы 2 Закона Самарской области от 11 марта 2005 г. N 87-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах и посёлках городского типа на территории Самарской области" в редакции Закона Самарской области от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих в Самарской области, и о внесении изменений в отдельные законы Самарской области"

по апелляционной жалобе Цветова Г.В.

на решение Самарского областного суда от 24 марта 2017 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Цветова Г.В. - Хмелькова С.Б., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Губернатора Самарской области Корноухова Е.Ю., представителя Самарской Губернской Думы Леонтьева С.В., представителя Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области Ермаковой О.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с главой 2 Закона Самарской области от 11 марта 2005 г. N 87-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах и посёлках городского типа на территории Самарской области" (далее - Закон о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от 11 марта 2005 г.), в редакции, действующей до принятия Закона Самарской области от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД, и состоящей из статей 4 и 5, педагогические работники образовательных учреждений, проживающие и работающие в сельской местности и посёлках городского типа, имели право на получение ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в 54-процентном размере от регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированной по муниципальным образованиям Самарской области (пункт 2 статьи 4).

26 декабря 2016 г. принят Закон Самарской области N 143-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих в Самарской области, и о внесении изменений в отдельные законы Самарской области" (далее - Закон от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД), статьёй 5 которого в Закон о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от 11 марта 2005 г. внесены изменения, глава 2 изложена в новой редакции и включает статьи 4-9.

Указанный региональный нормативный правовой акт опубликован в газете "Волжская коммуна", N 344 (29890), 27 декабря 2016 г., и на официальном сайте Правительства Самарской области http://pravo.samregion.ru 26 декабря 2016 г.

Законом о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от 11 марта 2005 г. в действующей редакции меры социальной поддержки педагогических работников образовательных организаций установлены состоящей из двух пунктов статьёй 7.

Пункт 1 названной статьи в абзаце первом закрепляет право педагогических работников образовательных организаций, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах и посёлках городского типа, указанных в подпункте 4 пункта 1 статьи 2 поименованного Закона, на компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в том числе:

в размере 100 процентов платы за наём и (или) платы за содержание жилого помещения в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения (абзац второй);

в размере 100 процентов платы за теплоснабжение (отопление, в том числе газовое), рассчитанной исходя из объёма потребляемых коммунальных услуг, определённого по показаниям приборов учёта, но не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке. При отсутствии указанных приборов учёта плата за теплоснабжение (отопление) рассчитывается исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке (абзац третий).

Цветов Г.В., Лебедев В.А. и Верчагина О.Г., являющиеся учителями, проживающими и работающими в посёлке городского типа, обратились в Самарский областной суд с административным иском, уточнённым в ходе судебного заседания, о признании недействующими приведённых выше законоположений в части слов "в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения" и "рассчитанной исходя из объёма потребляемых коммунальных услуг, но не более нормативов потребления", поименовав их ошибочно как абзац первый и второй пункта 1 соответственно статьи 7 Закона от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "статьи 7 Закона от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД" имеется в виду "статьи 7 Закона 11 марта 2005 г. N 87-ГД"

В обоснование требований административные истцы указали, что в соответствии с ранее действующим федеральным законодательством педагогические работники образовательных учреждений, проживающие и работающие в сельской местности или посёлках городского типа, имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. После изменения правового регулирования в названной сфере общественных отношений в Самарской области действовал закон, в соответствии с которым до 1 января 2016 г. Цветов Г.В., Лебедев В.А. и Верчагина О.Г. получали ежемесячные денежные выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

По мнению административных истцов, оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству и положениям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), поскольку размер компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг поставили в зависимость от регионального стандарта нормативной площади и норматива потребления, то есть ухудшили условия предоставления мер социальной поддержки по сравнению с порядком, действовавшим до 1 января 2016 г.

Таким образом, как следует из содержания изменённых требований, суд первой инстанции проверял законность абзаца первого и второго пункта 1 статьи 7 Закона о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от 11 марта 2005 г. в редакции Закона от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД в части слов "в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения" и "рассчитанной исходя из объёма потребляемых коммунальных услуг, но не более нормативов потребления" соответственно.

Решением Самарского областного суда от 24 марта 2017 г. отказано в удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционной жалобе Цветов Г.В. выражает несогласие с решением суда, просит отменить его, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Самарской области, Самарской Губернской Думой, Губернатором Самарской области, Министерством социально-демографической и семейной политики Самарской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административные истцы не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда по существу правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что оспариваемые региональные правовые нормы субъектом Российской Федерации приняты в соответствии с его полномочиями и компетенцией, процедура принятия, форма и порядок правового акта не нарушены, законодательству, имеющему большую юридическую силу, они не противоречат.

Выводы суда основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Суд первой инстанции правомерно признал несостоятельным утверждение Цветова Г.В. о том, что новое правовое регулирование ограничивает меры социальной поддержки педагогических работников пределами регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, что привело к уменьшению объёма соответствующих выплат педагогическим работникам на 2017 год по сравнению с 2016 годом, а также к ухудшению условий предоставления данных мер социальной поддержки исходя из следующего.

Защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина законы в Российской Федерации не должны издаваться (пункты "б" и "ж" части 1 статьи 72, статья 2, часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведённых конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации, следовательно, федеральные и региональные органы государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищённости граждан.

В соответствии с подпунктами "е" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также находятся общие вопросы образования и жилищное законодательство.

С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании от 29 декабря 2012 г.), который, как и ранее действовавший Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", закрепил право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, а также предусмотрел, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций - законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 8 статьи 47 и абзац третий пункта 5 статьи 55 в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ, вступившего в законную силу с 11 января 2011 г., соответственно).

Таким образом, с 11 января 2011 г. федеральный законодатель вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа), как это было предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, дополнившего приведённую норму указанием об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, законодательными актами субъектов Российской Федерации, установил педагогическим работникам образовательных учреждений право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом нормативным правовым актом федерального или регионального уровня размере.

Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

Действительно, до 1 января 2005 г. (до вступления в законную силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме.

Изменяя с 1 января 2005 г. правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ законодатель указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Между тем оспариваемые нормы приняты во исполнение Федерального закона об образовании от 29 декабря 2012 г. и не связаны с изменением формы предоставления мер социальной поддержки (вместо натуральной - денежные выплаты).

Приведённые законоположения свидетельствуют о несостоятельности довода административных истцов о противоречии оспариваемых предписаний статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Суд первой инстанции правильно обратил внимание на то обстоятельство, что федеральный законодатель, устанавливая с 11 января 2011 г. для названной выше категории граждан меру социальной поддержки в виде права на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, в статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" установил, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 названного Закона не могут снижать объём мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа), на день вступления в силу указанного Закона.

Содержание оспариваемых правовых предписаний позволяет констатировать, что объём мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа) соответствует приведенным федеральным законоположениям, поскольку также предусматривает компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения, следовательно, изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с единовременной денежной выплаты на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение.

Как следует из приведённых выше правовых норм, право самостоятельно определять размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки субъекту Российской Федерации предоставлено федеральным законодателем.

Согласно пункту 2 статьи 4 Закона о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, действующего до принятия Закона от 26 декабря 2016 г. N 143-ГД, которым введены в действие оспариваемые правовые нормы, ежемесячная денежная выплата на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставлялась в 54-процентном размере от регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированной по муниципальным образованиям Самарской области, который устанавливается в рублях в расчёте на одиноко проживающего гражданина или на одного члена семьи для семей различной численности и определяется как сумма стоимости услуг по содержанию жилого помещения, а также отоплению, рассчитанной исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, и стоимости нормативного объёма потребления коммунальных услуг, приходящейся на одиноко проживающего гражданина или на одного члена семьи для семей различной численности (часть 4 статьи 6 Закона Самарской области от 28 декабря 2004 г. N 191-ГД "О региональных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг в Самарской области").

Вместе с тем действующее федеральное законодательство гарантирует право на компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения исключительно для педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа).

При таком положении суд первой инстанции правомерно не усмотрел противоречий федеральному законодательству оспариваемых норм, предусматривающих компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения и не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, для платы за теплоснабжение (отопление, в том числе газовое).

Ссылка Цветова Г.В. на фактическое уменьшение размера компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг по сравнению с ранее получаемой ежемесячной денежной выплатой для этих же целей не свидетельствует о несоответствии оспариваемых региональных норм имеющему большую силу законодательству. Правильность начисления названной компенсации не может быть проверена в рамках административного судопроизводства.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену по существу правильного решения суда.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оснований, влекущих безусловную отмену решения, не установлено, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 24 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Цветова Г.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.