Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2017 г. N 31-АПГ17-6 О признании частично не действующей программы Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2017 г. N 31-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мажидова У.А. о признании недействующими абзацев седьмого и пятнадцатого пункта 6.2.8. программы Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы", являющейся приложением N 16 к государственной программе Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012-2020 годы, введенной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года N 47, по апелляционной жалобе гражданина Республики Узбекистан Мажидова У.А., поданной его представителем Поляковым А.А., и апелляционному представлению прокурора Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 23 марта 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Мажидова У.А. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения на апелляционные жалобу и представление представителей Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики Фадеева М.Н. и Михалуковой Н.В., МВД по Чувашской Республике Торгушиной Н.В. и Журавлёва А.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, установила:

постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года N 47 (с последующими изменениями) введена программа Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы" (далее - Программа Республики), являющаяся приложением N 16 к государственной программе Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012-2020 годы.

Гражданин Республики Узбекистан Мажидов У.А. обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев седьмого и пятнадцатого пункта 6.2.8 Программы Республики, которым установлены критерии несоответствия соотечественника, претендующего на участие в Программе Республики, требованиям Программы Республики, изложенным в действующей редакции, к которым относится:

"отсутствие высшего образования, подтвержденного соответствующим документом, признанным в Российской Федерации в установленном законодательством порядке;

повторная подача заявления до истечения 1 года со дня принятия решения об отказе в выдаче или аннулировании свидетельства".

Кроме этого, административный истец оспаривал абзац седьмой пункта 6.2.8 Программы Республики, изложенный в ранее действующей редакции Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 9 декабря 2015 года N 449:

"отсутствие высшего образования, подтверждённого соответствующим документом, признанным в Российской Федерации в установленном законодательством порядке (данное требование не распространяется на лиц, получивших временное убежище, лиц, постоянно проживающих или ранее постоянно проживавших на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах государственной границы Российской Федерации, а также лиц, родственники которых по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах государственной границы Российской Федерации)".

По мнению административного истца, названными критериями необоснованно расширяется перечень случаев, предусмотренных в пунктах 25 и 26 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637 (далее - Государственная программа), при которых свидетельство участника Государственной программы не выдается и ранее выданное свидетельство аннулируется.

Представление документа о высшем образовании не предусмотрено и Положением о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 528, согласно которому копии документов об образовании должны представляться, только если такие имеются.

Указанные критерии противоречат положениям статей 13.1 и 22 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (далее - Федеральный закон от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ), согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, обязаны содействовать соотечественникам в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, и противоречат пунктам 52 и 53 Государственной программы, устанавливающим требования к региональным программам переселения.

Административный истец, исходя из того обстоятельства, что ему в выдаче свидетельства было отказано 19 апреля 2016 года, оспаривал абзац седьмой пункта 6.2.8 Программы Чувашской Республики также и в редакции, действовавшей ранее.

В судебном заседании представитель административного истца административный иск поддержал.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 23 марта 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционном представлении прокурора Чувашской Республики поставлен вопрос об отмене решения суда, как постановленного с неправильным применением норм материального права, и вынесении нового решения об удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе представитель административного истца просит решение суда отменить ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств; несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушения и неправильного применения норм материального права.

Изучив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене.

При этом Судебная коллегия проверяет законность судебного решения в части оспаривания вышеуказанных абзацев пункта 6.2.8 Программы Республики в действовавшей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции редакции.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что Программа Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы" и последующие изменения в нее приняты уполномоченным на то органом государственной власти в надлежащей форме, с соблюдением установленной процедуры, правил его обнародования.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что помимо предусмотренных оснований для отказа в выдаче свидетельства участника Государственной программы, установленных пунктами 25 и 26 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Кабинет Министров Чувашской Республики вправе установить и другие основания несоответствия соотечественников требованиям Программы Республики, изложенным в абзацах седьмом и пятнадцатом пункта 6.2.8. названной региональной программы.

При этом суд указал, что внесение оспариваемых критериев в Программу Республики на основе информации о ходе реализации этой программы, с учётом сведений о социально-экономическом положении в Чувашской Республике, оценки факторов риска реализации данной программы.

Отклоняя довод административного истца о несоблюдении требований по согласованию изменений, внесённых в Программу Республики в пункт 6.2.8, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N 818 "О порядке согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", суд посчитал, что утверждённые указанным постановлением Правительства Российской Федерации правила предусматривают лишь согласование проекта программы субъекта Российской Федерации, не устанавливая необходимости согласования изменений, вносимых в неё.

С выводами суда, которые послужили основанием к отказу в удовлетворении названного административного иска, согласиться нельзя, поскольку вышеуказанные выводы суда сделаны без учёта положений Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ, устанавливающего основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом и из положений которых усматривается, что федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями в области отношений с соотечественниками, в том числе по разработке, принятию и реализации программ субъектов Российской Федерации, и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области отношений с соотечественниками, одновременно устанавливает принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников.

Согласно пункту 1 статьи 14 данного федерального закона разработку основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников определяет Президент Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками в силу статьи 19.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ отнесены в том числе полномочия по разработке и принятию законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами; разработка, принятие и реализация программ субъектов Российской Федерации.

Таким образом, право субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать законы и иные нормативные правовые акты, в том числе разрабатывать и реализовывать программы в области отношений с соотечественниками, должно осуществляться в соответствии с федеральными законами.

В подпункте "б" пункта 6 Государственной программы дано понятие участника Государственной программы, в соответствии с которым таковым признаётся соотечественник, достигший возраста 18 лет, обладающий дееспособностью и соответствующий требованиям, установленным Государственной программой.

Решение соотечественника об участии в Государственной программе оформляется путём подачи им личного заявления в уполномоченный орган в стране своего постоянного проживания. Соотечественник и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, в установленном порядке представляют необходимые сведения. Форма заявления об участии в Государственной программе, перечень сведений, которые должны содержаться в нём, и перечень документов, прилагаемых к заявлению, утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 15 Государственной программы).

В силу подпункта "д" пункта 3 Положения о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 528, для получения свидетельства заявитель представляет в территориальный орган копии документов об образовании, о профессиональной подготовке, стаже трудовой деятельности, наличии учёного звания и степени, а также сведения, характеризующие личность заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, его профессиональные навыки и умения (если такие имеются).

Отказ в выдаче свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников и аннулирование ранее выданного свидетельства федеральное законодательство связывает с фактами выступления лиц за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями, создающими угрозу безопасности Российской Федерации, с осуждением за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, наличием непогашенной судимости или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократным в течение года привлечением к административной ответственности, с выездом из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания, с представлением поддельных или подложных документов либо сообщением о себе заведомо ложных сведений (пункты 25 и 26 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637).

Приведённый перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства участника Государственной программы является исчерпывающим и не содержит такого основания, как отсутствие у участника программы высшего образования.

Однако, как следует из содержания оспариваемого абзаца седьмого пункта 6.2.8 Программы Республики, критерием несоответствия соотечественника, претендующего на участие в Программе Республики, требованиям данной программы установлено отсутствие высшего образования, подтвержденного соответствующим документом, признанным в Российской Федерации в установленном законодательством порядке, что расширяет предусмотренный федеральным законодательством перечень оснований для отказа в получении свидетельства участника подпрограммы и значительно ограничивает круг претендентов на участие в названной программе.

Представителем административного ответчика установление данного критерия мотивировано целями стратегии социально-экономического развития региона, состоянием рынка труда и данными о занятости населения, с суждениями которого согласился суд.

Между тем пунктом 55 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, предусмотрено, что в случае отсутствия потребности экономики субъекта Российской Федерации в переселенцах и отсутствия у субъекта Российской Федерации возможности по их приёму и обустройству, а также при наличии рисков реализации региональной программы переселения Правительство Российской Федерации вправе принять решение об отсрочке разработки этим субъектом Российской Федерации проекта региональной программы переселения на основании мотивированного обращения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Такая отсрочка предоставляется на срок до двух лет. По истечении указанного срока Правительство Российской Федерации вправе принять решение о продлении отсрочки разработки этим субъектом Российской Федерации проекта региональной программы переселения на основании мотивированного обращения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрен правовой механизм, позволяющий субъекту Российской Федерации в случае отсутствия потребности экономики в переселенцах и отсутствия у субъекта Российской Федерации возможности по их приёму и обустройству обратиться в Правительство Российской Федерации с ходатайством об указанной отсрочке.

Кроме того, следует отметить, что в пункте 52 Государственной программы указан объём информации, который должна содержать региональная программа переселения, возможность установления критериев или оснований, в соответствии с которыми соотечественник не может быть отнесён к участникам Государственной программы, данная норма не содержит

Также, по мнению Судебной коллегии, обязанность по согласованию проекта Программы Республики, установленная постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N 818, распространяется и на последующее внесение в неё изменений. Однако сведений о том, что имелось согласование Правительства Российской Федерации при внесении изменений в оспариваемый пункт административным ответчиком не представлено.

Установление абзацем пятым оспариваемого пункта 6.2.8 Программы Республики такого критерия несоответствия соотечественника требованиям программы, как повторная подача им до истечения одного года со дня принятия решения об отказе в выдаче и аннулировании свидетельства, также, по мнению Судебной коллегии, нельзя признать правомерным по вышеизложенным основаниям.

Таким образом, положения абзацев седьмого и пятнадцатого пункта 6.2.8 Программы Республики противоречат гарантиям, установленным Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, устанавливают чрезмерные препятствия для участия в Государственной программе и Программе Республики, в связи с чем нельзя согласиться с выводами суда о законности оспариваемых положений.

На основании изложенного решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 23 марта 2017 года отменить. Вынести новое решение, которым административное исковое заявление Мажидова У.А. удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы седьмой и пятнадцатый пункта 6.2.8 программы Чувашской Республики "Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы", являющейся приложением N 16 к Государственной программе Чувашской Республики "Социальная поддержка граждан" на 2012-2020 годы, введённой постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года N 47.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.