Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 18-АПГ17-17 Решение суда первой инстанции отменено и отказано в признании частично не действующим решения Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 г. N 89 "Об утверждении генерального плана городского округа города Сочи"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 18-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.,

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" о признании не действующим с момента принятия решения Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 г. N 89 "Об утверждении генерального плана городского округа города Сочи" в части по апелляционным жалобам Городского Собрания Сочи, администрации города Сочи и апелляционному представлению прокурора Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 27 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Городского Собрания Сочи по доверенности Гулий Н.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" по доверенности и ордеру адвоката Демихина А.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Городским Собранием Сочи 14 июля 2009 г. принято решение N 89 "Об утверждении генерального плана городского округа города Сочи" (далее - Решение N 89, Генеральный план), которое официально опубликовано 23 июля 2009 г. в газете "Новости Сочи", N 113 (1175).

Общество с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" (далее - Общество, ООО "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи") является арендатором земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2, общей площадью 75 000 кв.м, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Хостинский район, ул. Курортный проспект, 105, и обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия Решения N 89 в части отнесения земельного участка к функциональной зоне "зелёных насаждений общего пользования" (зона "ОП"). Также, Общество просило обязать Городское Собрание Сочи внести изменения в Генеральный план в части установления для спорного земельного участка функциональной зоны "многоэтажной жилой застройки".

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что отнесение земельного участка к функциональной зоне "зелёных насаждений общего пользования" нарушает права и законные интересы Общества, как арендатора, и препятствует распоряжению участком в соответствии с ранее разрешённым использованием - "строительство санатория".

Решением Краснодарского краевого суда от 27 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Решение N 89 признано не действующим в части установления для земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2 функциональной зоны "зелёных насаждений общего пользования" с момента вступления решения суда в законную силу. Суд обязал Городское Собрание Сочи принять новый нормативный правовой акт о внесении изменений в Генеральный план, в котором устранить допущенные в отношении земельного участка нарушения законодательства, в соответствии с действующим законодательством и с соблюдением сроков.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, в апелляционных жалобах Городское Собрание Сочи и администрация города Сочи просят отменить решение суда, считая его незаконным, необоснованным в связи с неправильным применением норм материального права, нарушением норм процессуального права, недоказанностью установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела. В обоснование своих доводов прокурор указывает на то, что в нарушение статьи 180 КАС РФ в решении суда отсутствует указание каким конкретно нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, противоречит оспариваемый Генеральный план. Податели апелляционных жалоб и апелляционного представления ссылаются на то, что признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части осуществлено без учёта нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу: указа Президента РФ от 5 ноября 2014 г. N 712 "Об особенностях регулирования градостроительной деятельности на территориях проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи" (далее - Указ N 712) и приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 6 апреля 2015 г. N 243/пр "Об определении границ территорий проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, на которых расположены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение" (далее также - Приказ N 243/пр). Кроме того, податели жалоб указывают, что суд первой инстанции не дал правовой оценки тому обстоятельству, что режим функциональной зоны "зелёные насаждения общего пользования", установленный для земельного участка, находящегося в федеральной собственности и принадлежащего на праве аренды Обществу, на котором расположены объекты недвижимого имущества - ливневые сети и подпорные стены, собственником которых является Общество, не препятствует эксплуатации, пользованию и распоряжению ими, в связи с чем, права и законные интересы Общества на строительство санатория не нарушены.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах и представлении прокурора Краснодарского края Обществом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 23, 24 и 25 ГрК РФ.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его принятия органом местного самоуправления в установленной форме, подписан главой муниципального образования, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя административное исковое заявление о признании не действующим Генерального плана в части отнесения земельного участка к функциональной зоне "зона зелёных насаждений общего пользования", суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план принят без учёта вида разрешённого использования земельного участка и его фактического использования, чем нарушаются права Общества и администрации города Сочи, поскольку установление в отношении такого земельного участка функциональной зоны "зона зелёных насаждений общего пользования" не соответствует изначальному целевому назначению сформированного земельного участка и приводит к невозможности его целевого освоения, фактически изменяет существенные условия договора аренды земельного участка, заключённого между Обществом и администрацией города Сочи, для строительства санатория. При этом суд указал на то, что Указ N 712 и Приказ N 243/пр приняты с целью регулирования процедур и правил, ввиду чего носят технический характер и не могут являться основанием для ограничения прав административного истца.

Судебная коллегия находит ошибочными выводы суда ввиду следующего.

Судом первой инстанции не учтены положения частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), предусматривающие, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Так, специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи (далее - Олимпийские игры и Паралимпийские игры) и развитием города Сочи как горноклиматического курорта, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 310-ФЗ) с особенностями, установленными главой 3 данного закона.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 14 Федерального закона N 310-ФЗ установлена необходимость подготовки документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов и её утверждение федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг в сфере строительства.

При этом в целях обеспечения единства архитектурно-планировочной организации города-курорта Сочи как места проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр на территории муниципального образования "город- курорт Сочи" на период до 1 июля 2014 г. часть 14 статьи 14 Федерального закона N 310-ФЗ предписывает установление зон особой архитектурно-планировочной организации территории, требования к внешнему архитектурному облику объектов капитального строительства и иных объектов, расположенных в границах таких зон, с отображением границ зон в документах территориального планирования муниципального образования "город-курорт Сочи", а также в Правилах землепользования и застройки данного муниципального образования.

Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2014 г. N 712 установлены особенности регулирования градостроительной деятельности на территориях проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи.

Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) приказом от 6 апреля 2015 г. N 243/пр определены границы территорий проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр, на которых расположены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (далее - территория проведения Олимпийских зимних игр), предварительно согласованные с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, администрацией Краснодарского края и администрацией муниципального образования "город-курорт Сочи".

Данным приказом территория, в границах которой расположен спорный земельный участок, отнесена к территории проведения Олимпийских зимних игр, и соответственно Указ N 712 и Приказ N 243/пр являются нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Таким образом, вывод суда о том, что положения упомянутых нормативных правовых актов носят технический характер основан на неправильном толковании норм материального права и неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Согласно материалам дела Генеральный план разработан в соответствии с целями и задачами развития города-курорта Сочи, сформулированными в документах государственного планирования - федеральной целевой программе "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г. N 357, и программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта", утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991.

Согласно пояснениям представителей Минстроя России, участвующих в суде апелляционной инстанции в качестве специалистов, функциональная зона "зона зелёных насаждений общего пользования" Генерального плана предполагает перевод лесопарков в категорию озеленённых территорий общего пользования, который осуществляется путём реконструкции древостоев, благоустройства, организации дорожно-тропиночной сети и строительства малых архитектурных форм. По мнению представителей Минстроя России, признание Генерального плана не действующим в части отнесения земельного участка к функциональной зоне "зона зелёных насаждений общего пользования" приведёт к нарушению единства архитектурно-планировочной организации застройки на территории проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр, имеющей особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение, создание которой обеспечивалось за счет средств федерального бюджета. Кроме того, спорный земельный участок расположен на территории, ограниченной побережьем Черного моря и автодорогой, соединяющей олимпийские объекты, расположенные в центральной части города Сочи, и объекты прибрежного кластера Имеретинской низменности между собой, а также с международным аэропортом города Сочи. Российская Федерация намерена сохранить территорию, на которой расположен спорный земельный участок, как имеющую эстетическое, рекреационное и иное особо ценное значение, что обеспечивается установлением предельных параметров разрешенного строительства в правилах землепользования и застройки города- курорта Сочи.

Принимая во внимание изложенное, изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что отнесение земельного участка к функциональной зоне "зона зелёных насаждений общего пользования" не противоречит нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного искового заявления Общества, признания Генерального плана не действующим и возложения на Городское Собрание Сочи обязанности принять новый нормативный правовой акт.

При этом Судебная коллегия отмечает, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда о нарушении прав административного истца. Как указывалось ранее, разрешённое использование земельного участка установлено "для строительства санатория". Административный истец не лишён возможности использовать земельный участок в соответствии с его назначением в пределах параметров разрешённого строительства, установленных градостроительным регламентом в целях сохранения планировочных и архитектурных решений территории проведения Олимпийских зимних игр.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение

сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования

С учётом изложенного судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и обстоятельства, имеющие значение для административного дела, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 27 марта 2017 г. отменить.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" о признании не действующим решения Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 г. N 89 "Об утверждении генерального плана городского округа города Сочи" с момента его принятия в части установления для земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2, находящегося по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Хостинский район, Курортный просп., 105, функциональной зоны зелёных насаждений общего пользования; об обязании Городского Собрания Сочи внести изменения в генеральный план, утверждённый решением Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 г. N 89, в части установления для земельного участка функциональной зоны "многоэтажная жилая застройка" - отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулова В.П.