Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 18-АПГ17-15 Суд отменил решение суда и принял новое решение об отказе удовлетворении иска о признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 7 декабря 2015 г. N 105/2015-окк "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 18-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Водоканал" о признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 7 декабря 2015 г. N 105/2015-окк "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение" по апелляционному представлению прокуратуры Краснодарского края и апелляционной жалобе Региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 3 февраля 2017 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края по доверенности Уланова Р.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Водоканал" Филимонова В.Ю., Трусова М.В., Холодновой И.Ю., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы и апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края (далее - РЭК Краснодарского края, Тарифный орган) от 7 декабря 2015 г. N 105/2015-окк "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение" (далее - Приказ N 105/2015-окк) обществу с ограниченной ответственностью "Водоканал" (далее - ООО "Водоканал", Общество) установлены тарифы на питьевую воду и водоотведение на долгосрочный период регулирования 2016-2018 гг.

ООО "Водоканал" обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим приказа N 105/2015-окк со дня его принятия.

Решением Краснодарского краевого суда от 3 февраля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, прокуратура Краснодарского края обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционным представлением. По мнению подателя апелляционного представления, вывод суда о невозможности принять в качестве надлежащего доказательства заключение судебной экспертизы, безусловно, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта. Также суд неправильно сослался на решение Краснодарского краевого суда от 28 декабря 2015 г., которое не имеет отношения к рассматриваемому делу.

В апелляционной жалобе РЭК Краснодарского края просит отменить решение суда. Помимо доводов, совпадающих с доводами апелляционного представления, Тарифный орган указывает, что вывод суда о неправомерном исключении некоторых статей затрат без экономического обоснования противоречит материалам дела и законодательству, имеющему большую юридическую силу.

От ООО "Водоканал" поступили возражения на апелляционные жалобу и представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалобы и представления извещены своевременно и в надлежащей форме.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, которым утверждены Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования), и Методическими указаниями по расчёту регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утверждёнными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее - Методические указания N 1746-э).

Учитывая положения статьи 5 Закона о водоснабжении, положение о РЭК Краснодарского края, утверждённое постановлением главы администрации Краснодарского края от 14 июня 2002 г. N 652 "О Региональной энергетической комиссии - департаменте цен и тарифов Краснодарского края", суд сделал правильный вывод, что оспариваемый нормативный правовой акт издан полномочным органом в пределах установленной компетенции. Судом не установлено нарушения процедуры принятия и публикации Приказа N 105/2015-окк.

Согласно частям 2 и 8 статьи 31 Закона о водоснабжении регулированию подлежат тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 32 Закона о водоснабжении одним из методов расчёта тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения является метод индексации, который был заявлен регулируемой организацией и применён РЭК Краснодарского края при установлении Обществу тарифов на питьевую воду и водоотведение.

Согласно части 2 статьи 32 Закона о водоснабжении порядок формирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения с применением методов регулирования тарифов устанавливается Основами ценообразования.

В силу пункта 23 Основ ценообразования при определении фактических значений расходов орган регулирования тарифов использует данные бухгалтерской и статистической отчётности регулируемой организации за соответствующий период, а также данные, полученные по результатам мероприятий по контролю.

Необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надёжности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 24 Основ ценообразования).

Как следует из материалов дела, Приказом N 105/2015-окк Обществу установлены тарифы на питьевую воду и водоотведение с 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. с календарной разбивкой.

Определением Краснодарского краевого суда от 28 сентября 2016 г. по делу назначена судебная экспертиза по определению обоснованности установленных тарифов.

Согласно экспертному заключению от 13 января 2017 г., подготовленному экспертами ООО "ЮгЭнергоИнжиниринг", тарифы на услуги по водоснабжению и водоотведению, установленные Приказом N 105/2015-окк признаны экономически обоснованными.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришёл к выводу, что заключение судебной экспертизы не соответствует требованиям Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-оценочной деятельности в Российской Федерации", поскольку не содержит полных сведений об экспертах (их образовании, специальности, стаже работы). Кроме того, экспертами при проведении экспертизы использовались нормативные правовые акты, не имеющие отношения к рассматриваемым правоотношениям. В выводах экспертов содержатся противоречия и неверное отражение представленной для исследования информации. В связи с чем данное экспертное заключение не отвечает критериям относимости и допустимости доказательств.

При этом суд первой инстанции указал, что исключение расходов на ремонт автотранспорта, покупную воду, аренду недвижимого имущества, восстановление асфальтобетонного покрытия дорог после проведения аварийных работ из необходимой валовой выручки Общества проведено органом регулирования без соответствующего экономического обоснования. В связи с исключением данных затрат ООО "Водоканал" не сможет обеспечить в течение установленного оспариваемым приказом периода регулирования бесперебойное водоснабжение. Кроме того, суд также указал на преюдициальное значение вступившего в законную силу решения Краснодарского краевого суда от 28 декабря 2015 г., которым признан не действующим приказ РЭК Краснодарского края об установлении для ООО "Водоканал" тарифа на 2015 г. в связи с его экономической необоснованностью, в том числе в части определения объёма поднятой воды и исключения расходов на приобретение холодной воды.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Процессуальным законодательством в сфере административного судопроизводства предписано, что решение суда должно быть законным и обоснованным (статья 176 КАС РФ). Суд обязан отразить в своём решении результаты оценки доказательств и привести мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими (статья 84 КАС РФ). В мотивировочной части решения суда должны быть указаны нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения (статья 180 КАС РФ).

Действительно, заключение эксперта (комиссии экспертов) не является для суда обязательным и оценивается судом по правилам, установленным статьёй 84 КАС РФ. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (статья 84 КАС РФ).

Однако в данном случае, признав заключение судебной экспертизы не отвечающим критериям относимости и допустимости доказательств, суд не указал, какие доказательства приняты им в подтверждение вывода о необоснованном исключении из необходимой валовой выручки расходов и затрат на ремонт автотранспорта, на покупную воду, на аренду недвижимого имущества, на восстановление асфальтобетонного покрытия дорог и тротуаров после устранения повреждений на сетях водопровода и на устранение аварийных ситуаций. Не приведены мотивы указанного вывода и правовые нормы, которым бы противоречил в этой части оспариваемый приказ Тарифного органа.

Принимая во внимание положения статьи 308 КАС РФ, Судебная коллегия рассмотрела дело по имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Из текста апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2016 г. по делу N 18-АПГ16-4, которым оставлено без изменения решение Краснодарского краевого суда от 28 декабря 2015 г., следует, что предметом рассмотрения в данном деле являлось решение вопроса о необходимости дополнительного приобретения ООО "Водоканал" покупной воды. При этом суды не исследовали вопрос об обоснованности стоимости такой воды, учтенной при формировании тарифа. В связи с этим вывод суда о преюдициальном значении указанного решения является ошибочным.

Согласно пункту 74 Основ ценообразования при установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчётную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.

Величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 58-65 Основ ценообразования (пункт 76 Основ).

Согласно пункту 61 Основ ценообразования базовый уровень операционных расходов определяется в соответствии с методическими указаниями и включает производственные расходы (за исключением расходов на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию и другие виды энергетических ресурсов), ремонтные расходы, административные расходы и сбытовые расходы, определенные в соответствии с пунктами 21-23, 39-42, 48-52 Основ ценообразования.

Пунктом 48 Основ ценообразования предусмотрено, что расходы регулируемой организации на приобретаемые электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность), другие виды энергетических ресурсов, холодную воду определяются как сумма произведений расчётных экономически (технологически, технически) обоснованных объёмов приобретаемых электрической энергии (мощности), тепловой энергии (мощности), других видов холодной воды на соответственно плановые (расчётные) цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию (мощность), другие виды энергетических ресурсов, холодную воду.

Согласно пункту 20 Методических указаний N 1746-э расходы регулируемой организации на приобретаемую холодную воду определяются как сумма произведений расчётных экономически (технологически, технически) обоснованных объёмов приобретаемой холодной воды на соответственно плановые (расчётные) цены (тарифы) на холодную воду.

В качестве основания для исключения заявленных Обществом расходов по указанной статье затрат в полном объёме Тарифный орган указал приобретение ООО "Водоканал" холодной воды по договору от 29 июня 2007 г. заключённым с индивидуальным предпринимателем Мальцевым С.Э., который осуществляет деятельность, подлежащую государственному регулированию, в отсутствие установленных в предусмотренном порядке тарифов. Судебная коллегия полагает, что заявленная сумма расходов правомерно не включена РЭК Краснодарского края в необходимую валовую выручку Общества, поскольку она рассчитана на основе цены, которая в нарушение требований статьи 31 Закона о водоснабжении, установлена на основании соглашения сторон и не отвечает принципу экономической обоснованности расходов.

В соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования при определении расходов регулируемой организации на текущий и капитальный ремонт используются расчётные цены и экономически (технически, технологически) обоснованный объём ремонтных работ, предусмотренный производственной программой регулируемой организации.

Общество в целях установления тарифов заявило затраты на ремонт автотранспорта в размере усредненных фактических затрат на указанные цели за 2012-2014 гг., что не может быть признано обоснованным с учётом указанных нормативных положений. Тарифный орган принял заявленные расходы исходя из фактических расходов базового периода (2014 г.) с учётом прогнозного индекса потребительских цен, что соответствует требованиям пункта 22 Основ ценообразования.

К операционным (административным) расходам пункты 41 и 61 Основ ценообразования относят арендную плату, лизинговые платежи, не связанные с арендой (лизингом) централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем.

РЭК Краснодарского края не включены в необходимую валовую выручку заявленные Обществом расходы на аренду административных зданий, гаражей, складов, подсобных и производственных помещений со ссылкой на отсутствие информации об экономической обоснованности данных расходов и расчёта арендной платы. Вместе с тем Судебная коллегия полагает вывод Тарифного органа обоснованным, поскольку ни приложение к документации об электронном аукционе, единственным участником которого являлся индивидуальный предприниматель Мальцев С.Э., ни сам договор аренды, по которому переданы как административные и производственные здания, так и земельные участки, не содержит расчёта арендной платы по каждому арендуемому объекту.

Применяя положения пункта 22 Основ ценообразования, Тарифный орган учёл в необходимой валовой выручке в целях установления тарифа на водоснабжение расходы Общества на восстановление асфальтобетонного покрытия дорог и тротуаров после проведения работ по устранению аварий на сетях водопровода и канализации исходя из фактических расходов 2014 г. с применением прогнозного индекса потребительских цен. В связи с отсутствием экономического обоснования и поскольку в базовом периоде затраты на данные работы в сфере водоотведения не планировались, в необходимую валовую выручку в целях установления тарифа на водоотведение такие расходы Тарифным органом не включены. При этом Судебная коллегия отмечает, что фактически понесённые в регулируемом периоде расходы на названные работы могут быть учтены в последующем периоде регулирования.

Таким образом, РЭК Краснодарского края определён состав расходов, подлежащих включению в необходимую валовую выручку Общества для установления тарифов на холодное водоснабжение и водоотведение на долгосрочный период регулирования 2016-2018 гг. в соответствии с требованиями тарифного законодательства. Выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам административного дела и основаны на неправильном применении норм материального права и норм процессуального права, что согласно статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 3 февраля 2017 г. по настоящему делу отменить. В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Водоканал" о признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии - департамента цен и тарифов Краснодарского края от 7 декабря 2015 г. N 105/2015-окк "Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.