Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 18-АПГ17-13 Решение суда первой инстанции отменено и отказано в признании частично не действующим решения Городского Собрания Сочи от 29 сентября 2015 г. N 10 "О внесении изменений в решение Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 18-АПГ17-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" об оспаривании решения Городского Собрания Сочи от 29 сентября 2015 г. N 10 "О внесении изменений в решение Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи" в части по апелляционным жалобам Городского Собрания Сочи и администрации города Сочи на решение Краснодарского краевого суда от 10 февраля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Городского Собрания Сочи по доверенности Гулий Н.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" по доверенности и ордеру адвоката Демихина А.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" (далее - Общество, ООО "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи") является арендатором земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2, категория земель "земли населённых пунктов", разрешённое использования "для строительства санатория", расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Хостинский район, Курортный просп., 105.

Решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 (далее - Решение N 202) утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи (далее - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ).

Решением Городского Собрания Сочи от 29 сентября 2015 г. N 10 (далее - Решение N 10) внесены изменения в Правила землепользования и застройки, которыми территория, в границах которой расположен земельный участок, отнесена к территориальной зоне "жилая и общественно-деловая зона" ("ОЦ-1"), для которой установлен градостроительный регламент, предусматривающий максимальную высоту зданий - 12 м.

ООО "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Решения N 10 в части отнесения земельного участка к территориальной зоне ("ОЦ-1"), а также Решения N 202 в части отнесения названного земельного участка к территориальной зоне "ОП". Общество также просило признать, что земельный участок расположен в территориальной зоне "Ж-3" (среднеэтажная жилая застройка до 22 м) и не расположен в зоне зелёных насаждений общего пользования "ОП"; обязать Городское Собрание Сочи внести изменения в ПЗЗ в части установления территориальной зоны "Ж-3" и исключения из зоны зелёных насаждений общего пользования "ОП" в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2.

Определением Краснодарского краевого суда от 10 февраля 2017 г. производство по административному делу по административному исковому заявлению о признании Решения N 202 недействующим прекращено.

Решением Краснодарского краевого суда от 10 февраля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Решение N 10 признано не действующим в части отнесения земельного участка к территориальной зоне "ОЦ-1".

В апелляционных жалобах Городское Собрание Сочи и администрация города Сочи просят отменить решение суда, считая его незаконным, необоснованным в связи с неправильным применением норм материального права и нарушением норм процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Обществом и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его принятия органом местного самоуправления в установленной форме, подписан главой муниципального образования, официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя административное исковое заявление о признании не действующим Решения N 10 в части отнесения земельного участка к территориальной зоне "ОЦ-1", суд первой инстанции исходил из того, что данное решение противоречит Генеральному плану, принято без учёта вида разрешённого использования земельного участка, чем нарушаются права Общества и администрации города Сочи, поскольку изменение территориальной зоны не только создаёт административному истцу препятствия в распоряжении земельным участком в соответствии с его назначением, но и фактически изменяет существенные условия договора аренды земельного участка, заключённого между Обществом и администрацией города Сочи, для строительства санатория.

Судебная коллегия находит ошибочной позицию суда ввиду следующего.

Судом не учтены положения частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), предусматривающие, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Так, специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи (далее - Олимпийские игры и Паралимпийские игры) и развитием города Сочи как горноклиматического курорта, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 310-ФЗ) с особенностями, установленными главой 3 данного закона.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 14 Федерального закона N 310-ФЗ установлена необходимость подготовки документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов и её утверждение федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг в сфере строительства.

При этом в целях обеспечения единства архитектурно-планировочной организации города-курорта Сочи как места проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр на территории муниципального образования "город- курорт Сочи" на период до 1 июля 2014 г. часть 14 статьи 14 Федерального закона N 310-ФЗ предписывает установление зон особой архитектурно-планировочной организации территории, требования к внешнему архитектурному облику объектов капитального строительства и иных объектов, расположенных в границах таких зон, с отображением границ зон в документах территориального планирования муниципального образования "город-курорт Сочи", а также в Правилах землепользования и застройки данного муниципального образования.

Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) приказом от 6 апреля 2015 г. N 243/пр (далее - Приказ N 243/пр) определены границы территорий проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр, на которых расположены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (далее - территория проведения Олимпийских зимних игр), предварительно согласованные с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, администрацией Краснодарского края и администрацией муниципального образования "город-курорт Сочи".

Данным приказом территория, в границах которой расположен спорный земельный участок, отнесена к территории проведения Олимпийских зимних игр, порядок согласования проектов правил землепользования и застройки которых определён Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2014 г. N 712 "Об особенностях регулирования градостроительной деятельности на территориях проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи" (далее - Указ N 712), постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2015 г. N 38 "О порядке согласования проектов правил землепользования и застройки в отношении территорий проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, на которых расположены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение, и изменений, вносимых в эти правила, а также о порядке определения границ таких территорий" (далее - Постановление N 38).

Пунктом 1 Постановления N 38 утверждены Правила согласования проектов правил землепользования и застройки в отношении территорий проведения Олимпийских зимних игр и изменений, вносимых в эти правила (далее - Правила согласования).

Пунктом 2 Постановления N 38 предусмотрено, что границы территорий проведения Олимпийских зимних игр определяет Минстрой России по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, администрацией Краснодарского края и администрацией города Сочи.

Пунктом 2 Правил согласования определено, что согласование проектов правил землепользования и застройки осуществляется Минстроем России.

Пунктом 8.2 раздела 1 главы 8 части II Правил землепользования и застройки определён перечень зон, выделенных на карте градостроительного зонирования муниципального образования "город-курорт Сочи", в частности зона, имеющая особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение ("ОЦ"), в составе которой выделена зона "жилая и общественно-деловая зона" ("ОЦ-1"), а также предусмотрено, что согласование проектов ПЗЗ, затрагивающих изменения зоны "ОЦ", осуществляется Минстроем России после завершения публичных слушаний и до направления его главе местной администрации.

Как усматривается из материалов дела, Приказ N 243/пр послужил основанием для принятия Решения N 10 и внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования "город-курорт Сочи". При этом все необходимые согласования, в частности с Минстроем России, получены.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что процедура подготовки проекта внесения изменений в ПЗЗ на территории муниципального образования "город- курорт Сочи", установленная статьями 30-32 ГрК РФ, соблюдена, Решение N 10 не противоречит нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о противоречии Правил землепользования и застройки Генеральному плану города Сочи, поскольку правовой режим использования спорного земельного участка, установленный Правилами землепользования и застройки, соответствует функциональному назначению зоны земельных участков для размещения объектов капитального строительства "общественного назначения (проект)" и зоне зелёных насаждений общего пользования Генерального плана, которые предназначены для развития общественно-деловой функции, допускает размещение объектов жилого и общественного назначения и обеспечивает сохранение площади зелёных насаждений.

Судебная коллегия находит ошибочным и вывод суда о нарушении прав административного истца. Как указывалось ранее, разрешённое использование земельного участка установлено "для строительства санатория". Административный истец не лишён возможности использовать земельный участок в соответствии с его назначением в пределах параметров разрешённого строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны "ОЦ-1" в целях сохранения планировочных и архитектурных решений территории проведения Олимпийских зимних игр.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населённых пунктов, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

С учётом изложенного судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и обстоятельства, имеющие значение для административного дела, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 10 февраля 2017 г. отменить.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Эрмитаж Констракшн энд Менеджмент Сочи" о признании не действующим решение Городского Собрания Сочи от 29 сентября 2015 г. N 10 "О внесении изменений в решение Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи" в части установления для земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2, находящегося по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Хостинский район, Курортный просп., 105, территориальной зоны "ОЦ-1"; о признании земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2 расположенным в территориальной зоне "Ж-3" и не расположенным в зоне зелёных насаждений общего пользования "ОП"; об обязании Городского Собрания Сочи внести изменения в Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны "Ж-3" и исключения из зоны зелёных насаждений общего пользования "ОП" в отношении земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302038:2, - отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.