Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2017 г. N 50-АПГ17-10 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим пункта 1 указа Губернатора Омской области от 18 декабря 2015 г. N 216 "О внесении изменений в Указ Губернатора Омской области от 8 мая 2014 года N 58" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июля 2017 г. N 50-АПГ17-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П., Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Омской области о признании недействующими подпункта 1 пункта 1 Указа Губернатора Омской области от 18 декабря 2015 г. N 216 "О внесении изменений в Указ Губернатора Омской области от 8 мая 2014 года N 58" в части изменений в строках 20.1-20.24 таблицы приложения N 1 "Предельные (максимальные) индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Омской области на период с 2016 по 2018 год", подпункта 2 пункта 1 Указа Губернатора Омской области от 18 декабря 2015 г. N 216 "О внесении изменений в Указ Губернатора Омской области от 8 мая 2014 года N 58" в части изменений в строках 20.1-20.24 таблицы приложения N 2 "Обоснование величины установленных предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Омской области", по апелляционным жалобам Губернатора Омской области, Региональной энергетической комиссии Омской области на решение Омского областного суда от 14 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя Губернатора Омской области Третьяк И.А., представителя Региональной энергетической комиссии Омской области Мурановой Т.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Омской области обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта 1 пункта 1 Указа Губернатора Омской области от 18 декабря 2015 г. N 216 "О внесении изменений в Указ Губернатора Омской области от 8 мая 2014 года N 58" в части изменений в строках 20.1-20.24 таблицы приложения N 1 "Предельные (максимальные) индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Омской области на период с 2016 по 2018 год", подпункта 2 пункта 1 Указа Губернатора Омской области от 18 декабря 2015 г. N 216 "О внесении изменений в Указ Губернатора Омской области от 8 мая 2014 года N 58" (далее - Указ от 18 декабря 2015 г. N 216) в части изменений в строках 20.1-20.24 таблицы приложения N 2 "Обоснование величины установленных предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Омской области".

По мнению прокурора, новые предельные индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Омской области затрагивают права и законные интересы граждан, проживающих в Омском муниципальном районе, поскольку установление предельных индексов повлекло значительный рост размера платы граждан за коммунальные услуги в 2016 году.

Решением Омского областного суда от 14 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Губернатор Омской области и Региональная энергетическая комиссия Омской области обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить.

Представители прокуратуры Омской области, Министерства финансов Омской области, ООО "Тепловая компания Омского района", Совета Омского муниципального района Омской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2182-р утверждены индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2016 год, в том числе средние индексы по Омской области: 0% - на первое полугодие 2016 года, 4,1% - на второе полугодие 2016 года.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2014 г. N 222-р утверждены предельно допустимые отклонения по отдельным муниципальным образованиям от величины индексов на 2015-2018 годы: для Омской области на 2016 год - 0% на первое полугодие и 2,2% на второе полугодие.

Указом Губернатора Омской области от 8 мая 2014 г. N 58 (ред. от 11 декабря 2015 г.) для сельских поселений Омского муниципального района Омской области предельный индекс на первое полугодие 2016 года составил 0%, на второе полугодие - 6,3%.

Указом от 18 декабря 2015 г. N 216 в оспариваемой части изменены предельные индексы на первое и второе полугодия 2016 года по 24 поселениям Омского муниципального района Омской области, обоснование изменения предельных индексов изложено в новой редакции и содержит указание на темпы роста тарифов. При этом установленные предельные индексы превышают индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, в частности, для отдельных сельских поселений предельные индексы составили 28,7%, 36,0%, 42.6%, 50,9%, 51,7%.

Согласно части 1 статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предельные индексы утверждаются по согласованию с представительными органами муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 50 Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 N 400 (далее - Основы), предельные индексы могут быть изменены (пересмотрены) в течение долгосрочного периода их действия в сторону увеличения по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указанное решение об изменении (пересмотре) предельных индексов в течение долгосрочного периода их действия в сторону увеличения принимается после согласования проекта акта об установлении предельного индекса с представительным органом муниципального образования (в городах федерального значения - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проект оспариваемого нормативного акта, предусматривавший изменения в предельные индексы на 2016 год, согласован Решением Совета Омского муниципального района Омской области (представительным органом Омского муниципального района; далее - Совет) от 1 декабря 2015 г. N 40.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции в том числе сделал вывод о существенном нарушении процедуры согласования Советом проекта оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в соответствии с Регламентом Совета Омского муниципального района Омской области, утвержденного решением от 27 января 2011 г. N 3 (в редакции, действовавшей по состоянию на 1 декабря 2015 г.), решения Совета, в том числе устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Омского муниципального района, принимаются большинством голосов от установленного числе депутатов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

Вместе с тем в соответствии со статьей 25 Устава Омского муниципального района Омской области, утвержденного решением Совета от 1 февраля 2006 г. N 13, заседания Совета являются правомочными, если в них принимают участие не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Согласно статье 23 Устава численный состав Совета - 18 депутатов.

Из материала дела следует, что в заседании Совета 1 декабря 2015 г., на котором согласован проект оспариваемого нормативного правового акта, приняло участие 13 депутатов, то есть более 50% от числа избранных депутатов. За принятие решения о согласовании предельных индексов проголосовало большинство из присутствовавших депутатов (7 проголосовало "за", 3 - "против", 3 - воздержались).

Решение Совета о согласовании предельных индексов носит ненормативный характер.

Поскольку действующим законодательством, в том числе Основами, специальный порядок согласования представительным органом муниципального образования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги детально не регламентирован, в частности, не определено обязательное количество голосов из числа участвовавших в таком голосовании, их допустимое распределение ("за", "против", "воздержался"), то с учетом правомочного состава Совета, участвовавшего в заседании, нарушений процедуры согласования предельных индексов в данном случае не усматривается.

Кроме того, впоследствии в названный Регламент Совета решением от 21 сентября 2016 г. N 26 внесены изменения, согласно которым решения Совета, не имеющие нормативного характера, принимаются большинством голосов от присутствующих на заседании депутатов.

Согласно пункту 1 статьи 43 Устава (Основного Закона) Омской области Губернатор Омской области является высшим должностным лицом Омской области.

В силу статьи 48 Устава (Основного Закона) Омской области нормативные правовые акты Губернатора Омской области издаются в форме указа.

Согласно статье 37.1 Закона Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области", пункту 3 Указа Губернатора Омской области от 30 марта 2004 г. N 74 "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области" официальным опубликованием правовых актов Губернатора Омской области считается первая публикация их полного текста в газете "Омский вестник" или первое размещение (опубликование) их полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Указ от 18 декабря 2015 г. N 216 опубликован на официальном Интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 21 декабря 2015 г.

При таких обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным должностным лицом в соответствии с установленными требованиями, предъявляемыми к форме нормативного правового акта, порядку его опубликования и вступления в силу.

Принимая обжалуемый судебный акт, суд первой инстанции также сделал вывод о том, что в основу расчета измененных предельных индексов заложены экономически необоснованные тарифы на тепловую энергию, установленные для ООО "Тепловая компания Омского района".

Согласно Положению о Региональной энергетической комиссии Омской области, утвержденному постановлением Правительства Омской области от 2 ноября 2011 г. N 212-п, Региональная энергетическая комиссия Омской области является органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное регулирование и региональный государственный контроль (надзор) в сфере теплоснабжения, электроэнергетики, коммунального комплекса и естественных монополий, контроль за соблюдением порядка ценообразования в пределах своей компетенции на территории Омской области.

Региональная энергетическая комиссия Омской области осуществляет государственное регулирование и согласование тарифов и цен на иные товары и услуги, полномочия по которым предоставлены субъекту Российской Федерации.

К полномочиям Региональной энергетической комиссии Омской области относится также осуществление расчетов и обеспечение утверждения и изменения (пересмотра) в соответствии с законодательством предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Омской области.

В силу пункта 46 Основ (в редакции, действовавшей на дату принятия Указа от 18 декабря 2015 г. N 216) основаниями для установления по муниципальному образованию предельных индексов, превышающих индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, могут являться:

а) реализация программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования, реализация положений заключенных концессионных соглашений, утвержденных инвестиционных и производственных программ, направленных на повышение надежности и качества оказываемых населению коммунальных услуг и установление экономически обоснованных тарифов на ресурсы, приобретаемые в целях оказания коммунальных услуг;

б) установление нормативов потребления коммунальных услуг в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации;

в) устранение имеющихся дисбалансов при регулировании тарифов, включая ликвидацию перекрестного субсидирования и доведение уровня оплаты коммунальных услуг населением до 100 процентов установленных экономически обоснованных тарифов;

г) выравнивание уровня тарифов на коммунальные ресурсы в субъекте Российской Федерации, устанавливаемых для регулируемых организаций в различных муниципальных образованиях такого субъекта Российской Федерации в сопоставимых условиях.

Из пояснительной записки Региональной энергетической комиссии Омской области к проекту оспариваемого нормативного правового акта следует, что основанием для увеличения предельных индексов в отношении поселений является устранение имеющихся дисбалансов при регулировании тарифов, включая ликвидацию перекрестного субсидирования и доведение уровня оплаты коммунальных услуг населением до 100% установленных экономически обоснованных тарифов.

Тарифы для ООО "Тепловая компания Омского района" установлены приказами РЭК Омской области от 27 марта 2015 г. N 40/17, от 11 декабря 2015 г. N 601/75. Темп роста тарифа на тепловую энергию, содержащийся в обосновании изменения величины предельных индексов, определен на основе тарифов на тепловую энергию для потребителей ООО "Тепловая компания Омского района", установленных приказом от 11 декабря 2015 г. N 601/75.

Вместе с тем названные приказы в предусмотренном законом порядке не оспаривались, недействующими не признаны, изменения в них не вносились.

Необходимо также отметить, что законодательством в сфере тарифного регулирования деятельности по теплоснабжению определено, что тарифы на товары и услуги устанавливаются органами регулирования в отношении каждой регулируемой организации и в отношении каждого регулируемого вида деятельности (пункт 3 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075).

Судебная коллегия считает, что экономическая обоснованность тарифов, установленных для конкретной организации отдельным нормативным правовым актом, не может быть предметом оценки суда в деле об оспаривании нормативного правового акта, которым утверждены предельные индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги. Принципы, методы и порядок расчета тарифов и предельных индексов определяются самостоятельными федеральными нормативными правовыми актами. В частности, законодательством в сфере тарифного регулирования предусмотрена возможность исключения на очередной период регулирования деятельности предприятия экономически необоснованных расходов, ранее включенных в состав необходимой валовой выручки регулируемой организации.

Тем не менее, суд апелляционной инстанции полагает, что предельные индексы для муниципальных образований Омской области, превышающие индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, установлены административным ответчиком неправомерно.

Согласно пункту 58 Основ предельные индексы не могут превышать индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных разделом IV Основ "Основания и порядок согласования предельных индексов представительными органами муниципальных образований" (пункты 43-47).

Так, из пункта 43 Основ следует, что в целях организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения и водоотведения, обращения с твердыми коммунальными отходами, а также повышения надежности и качества оказываемых населению коммунальных услуг по решению представительного органа муниципального образования предельные индексы могут превышать индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации.

Одним из оснований для установления по муниципальному образованию предельных индексов, превышающих индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, является устранение имеющихся дисбалансов при регулировании тарифов, включая ликвидацию перекрестного субсидирования и доведение уровня оплаты коммунальных услуг населением до 100 процентов установленных экономически обоснованных тарифов.

Как следует из материалов дела, рост тарифов на тепловую энергию для потребителей ООО "Тепловая компания Омского района" в 2016 году вызван прекращением установления льготных тарифов.

Вместе с тем изменению предельных индексов в течение периода их действия сопутствуют меры, направленные на получение участниками регулируемых отношений денежных выплат и компенсаций в зависимости от увеличения либо уменьшения предельных индексов.

Пунктами 51-56 Основ определен порядок выплаты компенсаций регулируемым организациям за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в случае изменения (пересмотра) предельных индексов в течение долгосрочного периода их действия в сторону уменьшения.

В случае увеличения размера предельных индексов в целях их соблюдения высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) вправе рассмотреть вопрос о предоставлении дополнительных мер социальной поддержки потребителя коммунальных услуг (пункт 57 Основ).

При отсутствии нормативного правового акта о мерах социальной поддержки граждан во избежание резкого роста платы населения за коммунальные услуги доведение уровня оплаты до фактической величины тарифов может осуществляться поэтапно, что соответствует принципу соблюдения баланса экономических интересов регулируемых организаций и интересов потребителей.

В данном случае административный ответчик не устранил последствия увеличения предельных индексов, что повлекло нарушения прав и законных интересов граждан - потребителей коммунальных услуг.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Омского областного суда от 14 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Омской области, Региональной энергетической комиссии Омской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Никифоров С.Б.