Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 августа 2017 г. N 12-АПГ17-5 Об оспаривании Указа Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272 "Об организации и осуществлении регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 августа 2017 г. N 12-АПГ17-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Марий Эл к Главе Республики Марий Эл о признании недействующим Указа Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272 "Об организации и осуществлении регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан"

по апелляционной жалобе административного ответчика Главы Республики Марий Эл и заинтересованного лица Правительства Республики Марий Эл на решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 24 апреля 2017 года, которым административный иск удовлетворен частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., ознакомившись с письменным заключением прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

указом Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272 "Об организации и осуществлении регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан" (далее - Указ) постановлено:

возложить на Министерство социального развития Республики Марий Эл функции по организации и осуществлению регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан (пункт 1 в редакции Указа Главы Республики Марий Эл от 31 декабря 2015 года N 368);

утвердить прилагаемый Порядок организации и осуществления Министерством социального развития Республики Марий Эл регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан (пункт 2 в редакции Указа Главы Республики Марий Эл от 31 декабря 2015 года N 368);

перечень должностных лиц Министерства социального развития Республики Марий Эл, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.41, 5.43, 9.13, 9.14, 11.24, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяется Правительством Республики Марий Эл (пункт 3 в редакции указов Главы Республики Марий Эл от 25 октября 2013 года N 192, от 31 декабря 2015 года N 368).

Указ Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272 "Об организации и осуществлении регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан" в первоначальном виде опубликован в издании "Собрание законодательства Республики Марий Эл" 29 января 2010 года, N 1 (часть I), статья 39. Изменения, внесенные 2 февраля 2012 года, опубликованы в издании "Собрание законодательства Республики Марий Эл" 2012 года, N 3, статья 116; изменения, внесенные 25 октября 2013 года и 31 декабря 2015 года N 368 опубликованы на официальном интернет-портале Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru 25 октября 2013 года и 31 декабря 2015 года соответственно.

Заместитель прокурора Республики Марий Эл обратился в суд с административным иском, где просил признать противоречащим федеральному закону и недействующим названный выше Указ в редакции Указов Главы Республики Марий Эл от 2 февраля 2012 года N 9, от 25 октября 2013 года N 192, от 31 декабря 2015 года N 368.

В обоснование своих требований прокурор указал следующее. Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ) в статьи 2, 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ) внесены изменения, в соответствии с которыми полномочиями по осуществлению указанной функции с 1 августа 2011 года наделены высшие исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем в оспариваемый Указ после 1 августа 2011 года Указами Главы Республики Марий Эл от 2 февраля 2012 года N 9, от 25 октября 2013 года N 192, от 31 декабря 2015 года N 368 были внесены изменения.

В соответствии со статьями 18, 20, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) высшее должностное лицо субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ входят в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, однако, обладая различной компетенцией и кругом полномочий, не подменяют друг друга. Таким образом, с 1 августа 2011 года внесение в Указ изменений, связанных с регулированием отношений по осуществлению регионального государственного контроля (надзора), не находится в ведении Главы Республики Марий Эл.

Решением Верховного Суда Республики Марий Эл от 24 апреля 2017 года административный иск удовлетворен частично: признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1, 2, пункт 3 в части возложения на Правительство Республики Марий Эл полномочий по определению перечня должностных лиц Министерства социального развития Республики Марий Эл, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 и статьей 19.7 КоАП РФ, Указа Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272 "Об организации и осуществлении регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан". В удовлетворении остальной части иска отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Главы Республики Марий Эл и заинтересованного лица Правительства Республики Марий Эл по доверенности Бурмистров А.А. просит решение суда первой инстанции отменить в части признания недействующими пунктов 1, 2 Указа Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272, ссылаясь на то, что выводы суда основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пунктам "ж", "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены социальная защита, включая социальное обеспечение, административное, административно-процессуальное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ и части 1 статьи 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 года (в редакции, действовавшей до 1 августа 2011 года) порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора), определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности устанавливались высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 83 Конституции Республики Марий Эл Глава Республики Марий Эл издает указы и распоряжения.

Пунктом 2 статьи 10 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года N 5-З "О нормативных правовых актах Республики Марий Эл" установлено, что нормативные правовые акты Главы Республики Марий Эл (ранее - Президента Республики Марий Эл) издаются только в форме указов.

Соответственно, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт правомерно был издан в форме Указа и в пределах полномочий Президента Республики Марий Эл и опубликован в установленном законом порядке.

Вместе с тем Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ были внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе в пункт 3 статьи 2 и часть 1 статьи 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ.

Согласно указанным изменениям пункт 3 статьи 2 изложен в следующей редакции:

региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации;

часть 1 статьи 5 изложена в следующей редакции:

определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их полномочий осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данный Федеральный закон вступил в силу с 1 августа 2011 года.

Таким образом, федеральным законодателем с 1 августа 2011 года полномочия по организации и осуществлению регионального государственного контроля (надзора), определению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установлению их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности переданы высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Судом установлено, что после 1 августа 2011 года в оспариваемый Указ Главы Республики Марий Эл и в утвержденный Указом Порядок организации и осуществления Министерством социальной защиты населения и труда Республики Марий Эл регионального государственного контроля за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан вносились изменения указами от 2 февраля 2012 года N 9 "О внесении изменений в Указ Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272", от 25 октября 2013 года N 192 "Об изменении и о признании утратившими силу некоторых указов Главы (Президента) Республики Марий Эл", от 31 декабря 2015 года N 368 "О внесении изменений в Указ Президента Республики Марий Эл от 25 декабря 2009 года N 272", которыми менялись организация, порядок проведения регионального государственного контроля, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление регионального государственного контроля.

Деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации основывается на принципе самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункт "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Исходя из смысла пункта 4 статьи 71 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ, после 1 августа 2011 года приведение нормативных правовых актов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом должно производиться органом, к чьей компетенции это отнесено законом.

В соответствии с частью 1 статьи 84 Конституции Республики Марий Эл, частью 1 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года N 23-З "О Правительстве Республики Марий Эл" высшим исполнительным органом государственной власти в республике является Правительство Республики Марий Эл.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что с 1 августа 2011 года регулирование отношений по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области социальной защиты граждан должно было осуществляться Правительством Республики Марий Эл.

Довод апелляционной жалобы о том, что совмещение должностей позволяет Главе Республики Марий Эл издавать и принимать нормативные правовые акты, полномочие по принятию которых отнесено федеральным законом к компетенции Правительства Республики Марий Эл, нельзя признать обоснованным.

Самостоятельность компетенции и различие полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, установлены положениями пункта 7 статьи 18 и статей 21, 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ.

Региональный законодатель также разделил полномочия Главы Республики Марий Эл и Правительства Республики Марий Эл, в том числе и при принятии нормативных правовых актов.

Так, полномочия Главы Республики Марий Эл установлены статьей 79 Конституции Республики Марий Эл, а Правительства Республики Марий Эл статьями 13, 14, 15 Закона Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года N 23-З "О Правительстве Республики Марий Эл".

Нормативные правовые акты Главы Республики Марий Эл издаются в форме указов (статья 10 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года N 5-З "О нормативных правовых актах Республики Марий Эл").

В силу статьи 12 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года N 5-З "о нормативных правовых актах Республики Марий Эл" Правительство Республики Марий Эл на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, а также Конституции и законов Республики Марий Эл принимает постановления и распоряжения. Нормативные правовые акты Правительства Республики Марий Эл принимаются в форме постановлений.

Как разъяснено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 (редакция от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Анализ вышеуказанных положений законодательства, регламентирующего компетенцию Главы Республики Марий Эл и Правительства Республики Марий Эл, указывает на то, что нормативные правовые акты принимаются данными субъектами в разной форме (указы и постановления), в разных порядке и процедуре, обусловленных коллегиальным рассмотрением вопросов высшим исполнительным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Исходя из изложенного следует согласиться с позицией суда о том, что высшее должностное лицо республики не может подменять компетенцию Правительства Республики Марий Эл на принятие постановлений в соответствии с федеральным законом.

Доводы, указанные в апелляционной жалобе, аналогичны доводам, заявлявшимся административным ответчиком в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.

При рассмотрении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено.

С учётом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Марий Эл от 24 апреля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы Республики Марий Эл и Правительства Республики Марий Эл без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Суды	Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.