Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2017 г. N 51-АПГ17-11 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2017 г. N 51-АПГ17-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Борисовой Л.В.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бендер Г.Г. о признании не действующим в части отдельных положений решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" по апелляционной жалобе Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 29 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Бендер Г.Г. обратилась в Алтайский краевой суд с уточнённым административным исковым заявлением о признании не действующим решения Барнаульской городской Думы от 30 октября 2015 г. N 521 "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 9 октября 2012 г. N 834 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" (в редакции решения от 28 ноября 2014 г. N 398)" (далее - решение N 521) в части изменения территориальной зоны Ж.4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на территориальную зону Р.4 (зона зелёных насаждений специального назначения) в границах земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

По мнению административного истца, решение N 521 противоречит пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 3, 9 статьи 31 и пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Нарушение оспариваемым нормативным правовым актом её прав поясняет тем, что Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал административному истцу в предоставлении в собственность указанного земельного участка без проведения торгов для эксплуатации жилого дома, поскольку оспариваемым решением на данный земельный участок распространено действие градостроительного регламента территориальной зоны Р.4, не допускающего размещение жилых домов.

Решением Алтайского краевого суда от 29 марта 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции неверно определил обстоятельства дела и принял решение с нарушением норм материального и процессуального права, сделал неверный вывод, что оспариваемым нормативным правовым актом не затрагиваются и не нарушаются права административного истца. Спорный земельный участок расположен в зоне затопления, поэтому на нём запрещается размещение зданий, коммуникаций, не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты. Федеральное законодательство не устанавливает обязанность принимать и вносить изменения в Правила землепользования и застройки, полностью соответствующие Генеральному плану.

Прокуратурой Алтайского края поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Суд первой инстанции, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, сделал правильный вывод, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана г. Барнаула, действующего в редакции решения Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2011 г. N 450, земельный участок, расположенный по адресу: ... находится в функциональной зоне индивидуальной застройки с участками.

Согласно приложению 1 к Правилам землепользования и застройки г. Барнаула (далее - ПЗЗ) "Карта градостроительного зонирования городского округа - города Барнаула Алтайского края", действовавшим в редакции до внесения изменений решением N 521, земельный участок с расположенным на нём жилым домом, которым фактически пользуется административный истец, находился в территориальной зоне Ж.4 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Оспариваемым решением указанная территориальная зона изменена на территориальную зону зелёных насаждений специального назначения - Р.4, в которой предусмотрено использование земельных участков для высадки защитных зелёных насаждений, зелёных насаждений общего пользования (объекты городского озеленения), размещения технологически связанных с ними объектов, а также объектов транспортной, инженерной инфраструктуры (статья 89 ПЗЗ г. Барнаула).

Установив данные обстоятельства и сопоставив оспариваемый нормативный правовой акт с приведёнными нормами, суд первой инстанции сделал обоснованные выводы о том, что ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой редакции в части отнесения территории, на которой расположен указанный земельный участок, к территориальной зоне Р.4 противоречат требованиям части 3 статьи 9 ГрК РФ, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ и положениям Генерального плана г. Барнаула.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на то, что указанный земельный участок находится в зоне затопления, а согласно статье 90 ПЗЗ г. Барнаула запрещается размещение зданий, сооружений и коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктур в зонах возможного затопления (при глубине затопления 1,5 м и более), не имеющих соответствующих сооружений инженерной защиты, подлежит отклонению.

Зоны затопления, подтопления в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее - Правила) предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны. Зоны затопления, подтопления считаются определёнными с даты внесения в Государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил). Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий также включаются в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).

В данном случае соответствующие зоны в порядке, установленном Правилами, не определялись. Сведения о нахождении спорного земельного участка в зонах подтопления, затопления в государственных реестрах отсутствуют.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что решение N 521 не нарушает прав административного истца, поскольку у них отсутствует право на земельный участок, оформленное в установленном порядке, а дом является самовольно возведённым.

Статьёй 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В обосновании права на обращение в суд административный истец указал на имеющиеся препятствия для реализации её интересов, поскольку Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказал в предоставлении в собственность спорного земельного участка без проведения торгов для эксплуатации жилого дома в связи с нахождением земельного участка в территориальной зоне Р.4. Оценив это обстоятельство, Судебная коллегия соглашается с суждением суда о праве Бендер Г.Г. на обращение в суд с административным иском.

Доводы подателя апелляционной жалобы о том, что суд неправильно оценил действия комиссии по рассмотрению предложения об изменении ПЗЗ г. Барнаула в оспариваемой части, не влияют на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, поскольку основанием для признания решения N 521 недействующим явилось его несоответствие градостроительному законодательству, актам большей юридической силы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Алтайского краевого суда от 29 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Борисова Л.В.