Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2017 г. N 4-АПГ17-21 О признании частично не действующим решения Совета депутатов сельского поселения Березняковское Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 19 сентября 2012 г. N 90/2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории сельского поселения Березняковское"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2017 г. N 4-АПГ17-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Плес" об оспаривании решения Совета депутатов сельского поселения Березняковское Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 19 сентября 2012 г. N 90/2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории сельского поселения Березняковское" в части по апелляционной жалобе садоводческого некоммерческого товарищества "Плес" на решение Московского областного суда от 13 декабря 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей садоводческого некоммерческого товарищества "Плес" по доверенности Лютой Е.Р., Швалева А.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области по доверенности Сергеевой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование "сельское поселение Березняковское", входящее в состав муниципального образования "Сергиево-Посадский муниципальный район Московской области" наделено статусом сельского поселения (статья 3 Устава муниципального образования "Сергиево-Посадский муниципальный район Московской области", статья 3 Устава муниципального образования "сельское поселение Березняковское Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", статья 3 Закона Московской области от 28 февраля 2005 г. N 60/2005-ОЗ "О статусе и границах Сергиево-Посадского муниципального района Московской области и вновь образованных в его составе муниципальных образований").

В состав территории муниципального образования "сельское поселение Березняковское Сергиево-Посадского муниципального района Московской области" (далее - Березняковское сельское поселение) в числе прочего входят земли следующего населённого пункта - дер. Яковлево (статья 4 Устава Березняковского сельского поселения).

Советом депутатов Березняковского сельского поселения 19 сентября 2012 г. принято решение N 90/2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории сельского поселения Березняковское" (далее - Решение N 90/2, Правила землепользования и застройки), которое официально опубликовано 3 октября 2012 г. в газете "Вперед", N 38с (14870с).

Садоводческое некоммерческое товарищество "Плес" (далее - СНТ "Плес") обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 90/2 в части отнесения принадлежащего СНТ "Плес" на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка с кадастровым номером 50:05:0130213:31 общей площадью 211 000 кв. м, расположенного в районе дер. Яковлево Сергиево-Посадского муниципального района Московской области, категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешённого использования "для садоводства", к территориальной зоне сельскохозяйственного назначения ("СХ-2").

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне сельскохозяйственного назначения ("СХ-2"), исключающей ведение садоводства, противоречит действующему законодательству, а именно частям 1 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), и нарушает права и законные интересы членов СНТ "Плес" по использованию участков в соответствии с их целевым назначением.

Решением Московского областного суда от 13 декабря 2016 г. в удовлетворении административного искового заявление отказано.

В апелляционной жалобе СНТ "Плес" просит отменить решение суда, считая его незаконным, необоснованным в связи с неправильным применением норм материального права, нарушением норм процессуального права, недоказанностью установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Московской областной прокуратуры представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, оспариваемое Решение N 90/2 принято уполномоченным на дату их принятия органом местного самоуправления, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу пункта 19 части 1, части 3 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения сельского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления сельского поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Статьёй 44 части III "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки определён перечень зон, выделенных на карте градостроительного зонирования Березняковского сельского поселения, в частности зоны сельскохозяйственного использования, в составе которых выделены: зона "СХ-1" - зона сельскохозяйственных угодий, зона "СХ-2" - зона сельскохозяйственного назначения, зона "СХ-3" - зона ведения садоводства, зона "СХ-4" - зона дачного строительства.

Как следует из пунктов 1 и 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки разрабатываются в целях как создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, так и в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Таким образом, суд при разрешении споров в градостроительной сфере должен руководствоваться принципом необходимости соблюдения при осуществлении градостроительной деятельности баланса частных и публичных интересов.

В данном случае согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки спорный земельный участок находится в зоне "СХ-2", для которой градостроительными регламентами в соответствии со статьёй 44.5 Правил землепользования и застройки основными видами разрешённого использования относятся луга, пастбища, пашни, сенокосы, земли, занятые многолетними насаждениями, лесозащитные полосы, подсобные хозяйства, исключающие ведение садоводства.

Такие виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, как "садовые дома, летние сооружения"; "сады, огороды" являются основными видами разрешённого использования применительно к территориальной зоне "СХ-3" (статья 44.5 Правил землепользования и застройки).

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции при рассмотрении заявленных требований не принял во внимание, что согласно кадастровому паспорту спорный земельный участок поставлен на кадастровый учёт 11 января 2007 г. с видом разрешённого использования "для садоводства", сведения о садоводческом некоммерческом товариществе "Плес" внесены в ЕГРЮЛ 11 декабря 2009 г.

При этом, как усматривается из материалов дела, спорный земельный участок в графической части Правил землепользования и застройки отображён неверно относительно его географических координат, зафиксированных в государственном кадастре недвижимости, что подтверждается письмом ООО "ГЕОРЭД", осуществлявшего работы по уточнению его местоположения и площади. Из заявления Совета депутатов Березняковского сельского поселения следует, что земельный участок ошибочно отнесён к зоне "СХ-2", в то время как он должен быть отнесён к зоне "СХ-3".

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. А Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределённость.

Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведённого федерального и регионального законодательства, полагает, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки указанным критериям не отвечают, поскольку ошибочное отнесение территории спорного земельного участка на карте градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки к территории к зоне "СХ-2", в то время когда данная территория относится к зоне "СХ-3", допускает неоднозначное толкование содержания этих положений, множественность в их толковании и носит неопределённый характер.

Также Судебная коллегия приходит к выводу, что имеющаяся неопределённость правового режима спорного земельного участка влечёт нарушение прав административного истца в силу следующего.

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента. Конкретный объём такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки спорный земельный участок находится в зоне "СХ-2", для которой градостроительными регламентами в соответствии со статьёй 44.5 Правил землепользования и застройки исключается ведение садоводства.

Таким образом, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления СНТ "Плес".

С учётом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определённой судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия считает, что оспариваемые по настоящему делу положения подлежат признанию не действующими с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 13 декабря 2016 г. отменить.

Признать не действующим решение Совета депутатов сельского поселения Березняковское Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 19 сентября 2012 г. N 90/2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории сельского поселения Березняковское" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 50:05:0130213:31 общей площадью 211 000 кв.м, расположенного в районе дер. Яковлево Сергиево-Посадского муниципального района Московской области, категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешённого использования "для садоводства", к территориальной зоне сельскохозяйственного назначения ("СХ-2") с момента вступления в силу настоящего определения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.