Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 44-АПГ17-11 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов из бюджета Пермского края бюджету города Березники на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники, утв. постановлением Правительства Пермского края от 30 сентября 2015 г. N 764-п

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 44-АПГ17-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Широких В.A. о признании недействующим постановления Правительства Пермского края от 30 сентября 2015 г. N 764-п "Об утверждении Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов из бюджета Пермского края бюджету города Березники на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники", Петуховой Л.П. и Полежаевой В.A. о признании недействующими отдельных положений пунктов 5.1, 5.2.3, 5.3, 6.2, 6.2.3, 6.3, Порядка предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов из бюджета Пермского края бюджету города Березники на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники, утверждённого постановлением Правительства Пермского края от 30 сентября 2015 г. N 764-п, и названного Порядка в той мере, в которой он не содержит предписания, позволяющего гражданину при переселении и передаче в муниципальную собственность своего жилья или земельного участка получить денежную компенсацию, по апелляционным жалобам административных истцов на решение Пермского краевого суда от 16 февраля 2017 г. и дополнительное решение от 13 апреля 2017 г., которыми заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Петуховой Л.П. и Полежаевой В.А. - Горюнова С.Г. и Лоптева Д.Н., представителя Широких В.А. - Лубягина Д.В., поддержавших доводы жалоб, возражения представителей Правительства Пермского края Смолякова А.Н. и Шуляка В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Титовой А.А. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Пермского края от 30 сентября 2015 г. N 764-п, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации 6 октября 2015 г. и в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 40, 19 октября 2015 г., проект которого согласован с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждён Порядок предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов из бюджета Пермского края бюджету города Березники на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники (далее - Порядок).

Названный региональный нормативный правовой акт имеет раздел V, содержащий нормы, определяющие размер социальной выплаты.

Так, в пункте 5.1 приводится формула, по которой рассчитывается размер социальной выплаты, предусматривающая такой показатель как общая площадь приобретаемого жилого помещения, но не более норматива общей площади жилого помещения, указанного в пунктах 5.2.1-5.2.3 Порядка, метров.

Согласно пункту 5.2.3 норматив общей площади жилого помещения для расчёта размера социальной выплаты для нанимателей и собственников, занимающих жилые помещения общей площадью от 67,1 кв. метра и более, не может быть более 72 кв. метров.

Пункт 5.3 Порядка закрепляет правило, в соответствии с которым в случае приобретения жилого помещения, общая площадь которого превышает норматив, определённый в пунктах 5.2.1-5.2.3 названного порядка, средства социальной выплаты перечисляются продавцу или застройщику исходя из расчёта социальной выплаты в соответствии с таким нормативом, а в случае если стоимость приобретаемого жилого помещения превышает размер социальной выплаты, уплата недостающей суммы по договору производится гражданином, переселяемым из непригодного для проживания жилищного фонда, за счёт собственных средств.

Раздел VI Порядка регулирует вопросы предоставления и использования социальных выплат, предусматривая условия, которым должны соответствовать приобретаемые жилые помещения, в частности находиться на территории города Березники в новом законченном строительством многоквартирном доме, дата ввода в эксплуатацию которого не ранее 1 января 2015 г., или строящемся многоквартирном доме (пункты 6.2, 6.2.1, 6.2.3).

Обязательным условием предоставления социальной выплаты является заключение между администрацией города Березники и гражданами, переселяемыми из непригодного для проживания жилищного фонда, соглашения, в котором указывается срок передачи в муниципальную собственность ранее занимаемого жилого помещения, земельного участка и закрепляется обязанность такого гражданина закрепить за членами его семьи объём прав в отношении приобретаемого жилого помещения не менее объёма прав в отношении освобождаемого жилого помещения (пункт 6.3 Порядка).

Пункт 6.4 Порядка предписывает администрации города Березники перечислять социальные выплаты на счёт продавца либо застройщика, указанный в договоре.

Петухова Л.П. и Полежаева В. А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Порядка в той мере, в которой названный нормативный правовой акт не закрепляет право гражданина при переселении и передаче в муниципальную собственность своего жилья либо земельного участка получить денежную компенсацию, а также приведённые выше пункты, в той части, в которой пункты:

- 5.2.3 и 5.3 устанавливают предоставление социальной выплаты переселяемым гражданам по количеству квадратных метров меньше, чем жилое помещение, подлежащее передаче администрации г. Березники и ранее находящееся в собственности гражданина, а также в части требующей от переселяемых граждан, имеющих в собственности жилое помещение более 72 кв.м, денежной компенсации (доплаты) при предоставлении жилого помещения больше 72 кв.м;

- 6.2 и 6.2.3 ограничивают выбор многоквартирных домов, подлежащих заселению, определёнными условиями, а также не позволяют переселяемому гражданину выбрать новое жилое помещение с предоставлением социальной выплаты в виде индивидуального жилого дома;

- 5.1 и 6.3 обязывают гражданина, проживающего в индивидуальном жилом доме и подлежащего переселению, передать в муниципальную собственность земельный участок безвозмездно.

В обоснование требований административные истцы ссылались на противоречие оспариваемых норм статьям 16 и 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Широких В.А. просил признать недействующим оспариваемое постановление как несоответствующее пункту 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, поскольку оно не позволяет гражданину получить денежную компенсацию при переселении и передаче в муниципальную собственность своего жилья либо земельного участка.

Административные дела по названным административным искам объединены в одно производство.

Требования Широких В.А. о признании недействующим раздела IV Порядка реализации мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники, утверждённого постановлением администрации г. Березники Пермского края от 16 октября 2015 г. N 2503, постановления администрации г. Березники Пермского края от 5 декабря 2016 г. N 3580 "О признании многоквартирного дома, находящегося по адресу: Пермский край, г. Березники, пр. Ленина, дом N 21, аварийным и подлежащим сносу и включении его в государственную программу "Обеспечение качественным жильём и услугами ЖКХ населения Пермского края" (подпрограмма 3 - "Развитие жилищного строительства в Пермском крае") определением от 27 декабря 2016 г. возвращены ввиду их неподсудности краевому суду, разъяснено право на обращение с этими требованиями в Березниковский городской суд Пермского края.

Решением Пермского краевого суда от 16 февраля 2017 г. и дополнительным решением от 13 апреля 2017 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционных жалобах Широких В.А., а также Петуховой Л.П. и Полежаевой В.А. ставится вопрос об отмене судебных актов ввиду принятия их с нарушением норм материального и процессуального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционных жалоб прокурором, участвующим в деле, представителем Правительства Пермского края поданы возражения о несостоятельности доводов апелляционных жалоб и законности судебных постановлений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административные истцы не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации).

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определяет Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный Закон N 68-ФЗ), который в пункте 2 статьи 18 предусматривает, что порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации устанавливаются как законодательством Российской Федерации, так и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно подпунктам "а", "г", и "д" статьи 10 поименованного федерального закона Правительство Российской Федерации издаёт на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации постановления и распоряжения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает их исполнение; определяет задачи, функции, порядок деятельности, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального характера, а также определяет порядок использования указанных резервов.

Правительством Российской Федерации в связи с техногенной аварией, вызванной затоплением рудника Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей в г. Березники Пермского края, в целях осуществления первоочередных мероприятий по предотвращению негативных последствий в границах зоны вероятных разрушений, учитывая федеральный характер указанной чрезвычайной ситуации, было принято распоряжение от 22 июня 2007 г. N 814-р, которым региональным и федеральным органам исполнительной власти даны поручения организовать работы по переселению граждан из жилых помещений, находящихся в границах зоны вероятных разрушений, обеспечить эвакуацию людей из зоны вероятных разрушений (пункт 2).

Этим же распоряжением Минфину России поручено предоставить в установленном порядке за счёт средств федерального бюджета бюджету Пермского края бюджетный кредит в размере до 700 млн. рублей на покрытие расходов, связанных с началом работ по переселению граждан из зоны вероятных разрушений (пункт 3).

Президент Российской Федерации определяет в соответствии со статьёй 80 Конституции Российской Федерации и федеральными законами основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (подпункт "а" статьи 8 Федерального закона N 68-ФЗ).

В порядке реализации указанных полномочий Президентом Российской Федерации федеральным органам и органам исполнительной власти Пермского края даны поручения N Пр-1450 от 21 июня 2014 г. и N Пр-913 от 25 апреля 2014 г. о переселении граждан из аварийного жилья в г. Березниках и финансировании этих мероприятий.

Во исполнение приведённых поручений Правительство Российской Федерации приняло постановление от 20 декабря 2014 г. N 1436, которым утвердило Правила предоставления субсидий на мероприятия по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники, Пермский край, в рамках подпрограммы "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильём граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (далее - Правила), а также обязало направить бюджетные ассигнования из федерального бюджета бюджету Пермского края в виде субсидий на мероприятия по переселению граждан из указанного жилищного фонда.

Правила закрепляют порядок и условия предоставления Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации из федерального бюджета бюджету Пермского края субсидий, предоставляемых на софинансирование мероприятий государственной программы Пермского края, предусматривающих осуществление социальных выплат гражданам, переселяемым из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии.

Так согласно пункту 2 Правил порядок предоставления названных социальных выплат устанавливается по согласованию с Минстроем России высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края, который осуществляет расчёт размера социальной выплаты исходя из размера норматива общей площади жилого помещения, а также норматива средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения по субъекту Российской Федерации, определяемого Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (подпункт "а").

Этим же пунктом устанавливается размер названного норматива для нанимателей и собственников, занимающих жилые помещения: общей площадью до 33 кв. метров, - в размере 33 кв. метров; общей площадью от 33,1 до 67 кв. метров, - в размере жилого помещения, равнозначного по общей площади занимаемому, либо жилого помещения, общая площадь которого превышает общую площадь занимаемого не более чем на 5 кв. метров;

общей площадью от 67,1 кв. метра и более, - в размере жилого помещения, равнозначного по общей площади занимаемому, либо жилого помещения, общая площадь которого превышает общую площадь занимаемого, но составляет не более 72 кв. метров.

Как следует из содержания оспариваемого регионального нормативного правового акта (воспроизводящего приведённые выше федеральные положения), он определяет цели, условия, механизм предоставления и расходования иных межбюджетных трансфертов из бюджета Пермского края бюджету города Березники, в том числе за счёт средств федерального бюджета, на реализацию мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 публичного акционерного общества "Уралкалий" в г. Березники (пункт 1.1), а также регулирует отношения, участниками которых являются Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края и администрация г. Березники, обязанная сформировать заявку на предоставление межбюджетных трансфертов.

Приведённые федеральные правовые предписания и региональные нормы, а также положения статьи 11 Федерального Закона N 68-ФЗ, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе финансирование субъектом Российской Федерации мероприятий в названной области общественных отношений, опровергают утверждение административных истцов об отсутствии у Правительства Пермского края права осуществлять оспариваемое правовое регулирование, а также подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о необоснованности заявленных требований ввиду того, что нормы права, на соответствие которым ставился вопрос в административных исковых заявлениях, регулируют иные отношения, не связанные с установлением компенсаций и социальных гарантий при реализации мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии.

Воспроизведение в оспариваемом региональном нормативном правовом акте норм федерального законодательства, как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", действующим законодательством не запрещено, следовательно, позиция административных истцов о противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу, предписаний пункта 5.2.3 Порядка, судом первой инстанции правильно признана необоснованной.

Доводы апелляционных жалоб о несоответствии жилищному законодательству оспариваемых норм, не предусматривающих право гражданина при переселении и передаче в муниципальную собственность своего жилья либо земельного участка получить равноценное возмещение с учётом стоимости земельного участка, как это предусмотрено частью 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, также являются несостоятельными, поскольку оспариваемый региональный нормативный правовой акт регулирует отношения, связанные с мероприятиями по переселению граждан из домов, признанных аварийными не в связи с физическим износом в процессе эксплуатации, а вследствие техногенной аварии, повлёкшей невозможность проживания и использования земельных участков, расположенных в границах зоны вероятных разрушений.

Вывод суда первой инстанции о том, что в отличие от статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации Порядок регулирует вопросы осуществления социальных выплат гражданам, переселяемым из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии, подтверждается содержанием абзаца четвёртого пункта 5.1 Порядка, согласно которому размер социальной выплаты рассчитывается исходя из норматива средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Пермскому краю, определяемый Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (аналогичная норма имеется в Правилах), а не рыночной стоимости жилых помещений, находящихся в г. Березники.

Из системного анализа предписаний, содержащихся в Правилах и оспариваемом региональном нормативном акте, следует, что социальная выплата, предоставляемая за счёт средств бюджетных ассигнований из федерального и краевого бюджетов, носит строго целевой характер и по своей правовой природе является мерой государственной поддержки.

Установленные Порядком условия получения социальных выплат при реализации мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания вследствие техногенной аварии, не могут быть расценены как нарушающие права административных истцов, поскольку оспариваемые нормы принудительное отчуждение имущества для государственных или муниципальных нужд не предусматривают.

Суд также правильно исходил из того, что дома признаны аварийными и подлежащими сносу не вследствие естественного физического износа в процессе эксплуатации, а в связи с техногенной аварией, являющейся чрезвычайной ситуацией федерального уровня, для ликвидации последствий которой и переселения граждан из аварийного жилья выделены средства из федерального и краевого бюджетов.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права, не содержат оснований для отмены по существу правильных судебных решений.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 183 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации до вступления в законную силу решения по административному делу суд, принявший решение, по своей инициативе может принять дополнительное решение в случае, если по какому-либо требованию, по которому лица, участвующие в деле, представляли доказательства и давали объяснения, не было принято решение суда.

Как следует из содержания резолютивной части основного решения, оно не содержало указания на конкретные требования административных истцов, являющиеся предметом судебной проверки, в удовлетворении которых отказано.

Данный недостаток устранён путём вынесения дополнительного решения, которое соответствует требованиям процессуального законодательства.

Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела не допустил нарушений закона, названных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и влекущих безусловную отмену судебного акта.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 16 февраля 2017 г. и дополнительное решение от 13 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Широких В.А., Петуховой Л.П. и Полежаевой В.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.