Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 7-АПГ17-7 Суд отменил принятое ранее решение и принял новое решение о признании недействующей территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Ивановской области на период 2016-2031 годов, утв. приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 22 сентября 2016 г. N 140, в части раздела 3 "Количество образующихся отходов"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 7-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П., Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Ивановской области к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области о признании недействующей территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Ивановской области на период 2016-2031 годы, утвержденной приказом Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 22 сентября 2016 г. N 140, в части раздела 3 "Количество образующихся отходов" по апелляционному представлению прокурора Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 19 апреля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения прокуроров Ивановской областной прокуратуры Сахаровой А.А., Гурьевой Е.А., представителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области Мулина Д.В., представителей ООО "Региональный оператор по обращению с ТКО" Борисовой А.С., Гордеевой Е.Д., представителя Правительства Ивановской области Чеберяк Н.Л., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Ивановской области обратился в Ивановский областной суд с административным исковым заявлением к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области о признании недействующей территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Ивановской области на период 2016-2031 годы, утвержденной приказом Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 22 сентября 2016 г. N 140 (далее - Схема), в части раздела 3 "Количество образующихся отходов".

По мнению прокурора, указанный раздел Схемы не соответствует требованиям законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления; в Схему включены неправильные сведения о количестве образованных и размещенных твердых коммунальных отходов, что затрагивает права неопределенного круга лиц на получение услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами по экономически обоснованной цене.

Решением Ивановского областного суда от 19 апреля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. По мнению суда первой инстанции, нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционным представлением, в котором просит указанный судебный акт отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) в целях организации и осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - территориальная схема обращения с отходами).

Территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя в том числе данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов.

В соответствии с Требованиями к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 г. N 197, сведения о количестве образующихся отходов - обязательный раздел территориальной схемы, который содержит данные о ежегодном образовании отходов, систематизированные по видам отходов согласно федеральному классификационному каталогу отходов и их классам опасности от I до V, а также по источникам образования отходов.

Из раздела 3 Схемы следует, что ввиду отсутствия точных данных о количестве твердых коммунальных отходов, образующихся в жилом секторе Ивановской области, Департаментом произведен расчет по формуле, которая определяет количество отходов IV и V классов опасности (тонн в год) как произведение количества жителей (чел.) на норму накопления отходов (тонн/чел. в год).

Источниками сведений о количестве твердых коммунальных отходов, образующихся в нежилом фонде Ивановской области, послужили данные, полученные в результате анкетирования муниципальных образований Ивановской области, а также данные статистической отчетности.

Количество твердых коммунальных отходов, образующихся в результате жизнедеятельности населения Ивановской области, составило 417 810 тонн.

Объем твердых коммунальных отходов, образующихся в результате хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей области, Департамент определил в размере 114 430 тонн.

Согласно статье 1 Закона об отходах производства и потребления к твердым коммунальным отходам относятся отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков, в частности, происхождению, условиям образования, химическому составу, включен в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Росприроднадзора от 18 июля 2014 г. N 445 (действовал на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции, в настоящее время утратил силу; далее - ФККО, Каталог).

По мнению прокурора, в Схему подлежат включению только отходы, предусмотренные блоком 7 ФККО, код 7 30 000 00 00 0 "Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, отходы при предоставлении услуг населению".

В силу пункта 10 Порядка ведения государственного кадастра отходов", утвержденного приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. N 792, ФККО формируется и ведется на основе информации о классификационных признаках (происхождение, состав, агрегатное и физическое состояние) и классах опасности конкретных видов отходов, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что по определению статьи 1 Закона об отходах производства и потребления к твердым коммунальным отходам также относятся отходы, поименованные в иных блоках ФККО, и обращает внимание, что Каталог не предусматривает отдельный раздел, содержащий исключительно твердые коммунальные отходы.

Согласно Правилам предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 г. N 155, к твердым бытовым отходам относятся отходы, которые образуются в результате приготовления пищи, упаковки товаров, уборки и текущего ремонта жилых помещений, крупногабаритных предметов домашнего обихода и др. Информация о таких отходах содержится в разных блоках Каталога.

Кроме того, пунктами 10-13 Порядка ведения государственного кадастра отходов предусмотрено внесение изменений и дополнений в перечень видов отходов, включенных в ФККО, то есть перечень видов отходов, приведенных в Каталоге, не является исчерпывающим и может быть дополнен.

Данная позиция согласуется с изложенными в письме от 4 апреля 2017 г. N 11283-0Д/06 разъяснениями Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации - федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе обращения с твердыми коммунальными отходами (т. 2, л.д. 120-121), в связи с чем указанный довод административного истца подлежит отклонению.

Однако суд апелляционной инстанции отмечает, что приведенный в Схеме расчет количества твердых коммунальных отходов является необоснованным и непроверяемым и нарушает права и законные интересы потребителей.

Согласно статье 24.10 Закона об отходах производства и потребления в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269. Во исполнение данного постановления приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Ивановской области административный ответчик утвердил постановлением от 20 февраля 2017 г. N 133-н/1.

Отсутствие на момент утверждения Схемы Методических указаний не свидетельствует о правильности расчета Департаментом количества твердых коммунальных отходов, поскольку в расчете использованы произвольные величины. Кроме того, расчетный метод для определения количества твердых коммунальных отходов в территориальной схеме не предусмотрен законодательством.

Из пояснений Департамента, представленных в суд первой инстанции, следует, что в отсутствие утвержденных нормативов приведенное в Схеме понятие "нормативы накопления твердых коммунальных отходов" использовано в целях определения ориентировочного количества твердых коммунальных отходов, образующихся в жилом фонде, и условного выделения доли этих отходов из общего количества; данные сведения приведены в Схеме как ориентировочные, каких-либо правовых последствий использование данных нормативов не имеет.

Судебная коллегия отмечает, что в силу пункта 5 Основ ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484, тарифы устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого регулируемого вида деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами с учетом территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами.

Согласно пункту 18 названных Основ ценообразовании тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Таким образом, сведения территориальной схемы относительно количества твердых коммунальных отходов могут быть использованы при установлении тарифов и повлиять на их величину.

С доводом административного ответчика о том, что раздел 3 Схемы не применялся и не будет применен при расчете тарифов, суд апелляционной инстанции согласиться не может, поскольку это противоречит пункту 18 Основ ценообразования, которая допускает возможность использования сведений территориальной схемы обращения с отходами в ходе тарифного регулирования, а расчетный объем твердых коммунальных отходов будет определяться индивидуально в каждом деле об установлении тарифов.

В соответствии с пунктом 17 Основ ценообразования орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов.

Оспариваемая территориальная схема утверждена на долгосрочный период с 2016-2031 гг. Действующее законодательство в области обращения с отходами допускает возможность изменения территориальной схемы, но в настоящее время количество твердых коммунальных отходов, определенное в Схеме, не пересчитано, следовательно, может повлиять на ценообразование в рассматриваемой сфере регулирования и повлечь нарушение прав и законных интересов участников регулируемых правоотношений.

Ссылка суда первой инстанции на возможность в данном случае оспаривания нормативного правового акта об установлении тарифа в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с недостоверностью величин, примененных при его расчете, является несостоятельной, поскольку в таком случае в расчете тарифа будет применена величина, определенная в территориальной схеме, утвержденной иным нормативным правовым актом, который, в свою очередь, подлежит отдельному обжалованию.

При таких обстоятельствах оспариваемая в части Схема не может быть признана соответствующей законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ивановского областного суда от 19 апреля 2017 г. отменить, апелляционное представление прокурора Ивановской области - удовлетворить.

Признать недействующей с даты принятия настоящего определения территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Ивановской области на период 2016-2031 годы, утвержденную приказом Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 22 сентября 2016 г. N 140, в части раздела 3 "Количество образующихся отходов".

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Никифоров С.Б.