Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. N 49-АПГ17-21 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим Указа Президента Республики Башкортостан от 29 марта 2008 г. N УП-126 "Об утверждении Перечня государственных должностей Республики Башкортостан" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. N 49-АПГ17-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Башкортостан о признании Указа Президента Республики Башкортостан от 29 марта 2008 г. N УП-126 "Об утверждении Перечня государственных должностей Республики Башкортостан" в части отсутствия должностей депутата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, мирового судьи не соответствующим федеральному законодательству и недействующим по апелляционным жалобам прокуратуры Республики Башкортостан, главы Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 мая 2017 г., которым заявленные требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Главы Республики Башкортостан Галина А.А., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Указом Президента Республики Башкортостан от 29 марта 2008 г. N УП-126, опубликованным в издании "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан", 25 апреля 2008 г., N 8 (278) утверждён Перечень государственных должностей Республики Башкортостан (далее - Перечень государственных должностей).

Заместитель прокурора Республики Башкортостан обратился с административным исковым заявлением о признании Перечня государственных должностей не соответствующим федеральному законодательству и недействующим в той мере, в которой он не предусматривает должности депутата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан и мирового судьи.

В обоснование требований административный истец сослался на Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381, предусматривающий такие государственные должности как депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и мировой судья, а также на предписания Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе", Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях", в которых указано, что мировой судья замещает государственную должность субъекта Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 мая 2017 г. заявленные требования удовлетворены частично, признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения Перечень государственных должностей в той мере, в которой не предусматривает должность мирового судьи. В остальной части административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе прокуратура Республики Башкортостан просит решение суда в части отказа в удовлетворении требований отменить, как незаконное, ввиду неправильного применения норм материального права, указав, что все депутаты обладают одинаковыми полномочиями по непосредственному исполнению функций Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, следовательно, должны быть включены в перечень государственных должностей Республики Башкортостан.

Глава Республики Башкортостан в апелляционной жалобе выражает несогласие с решением суда в части удовлетворения исковых требований прокурора, ссылаясь, что федеральные законы не определяют статус мирового судьи в качестве государственной должности субъекта Российской Федерации, не имеющего полномочий регламентировать деятельность мировых судей.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе Главы Республики Башкортостан, прокуратурой Республики Башкортостан подано возражение о законности принятого судебного акта в части удовлетворения требований.

Административный ответчик представил возражения относительно апелляционной жалобы прокуратуры Республики Башкортостан о необоснованности её доводов и законности судебного акта в части отказа в удовлетворении административного искового заявления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, принятого в соответствии с требованиями законодательства.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд пришёл к правильному выводу о том, что отсутствие в Перечне государственных должностей должности мирового судьи не соответствует федеральному законодательству.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.

В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").

К судам субъектов Российской Федерации относятся, в том числе мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (часть 4 приведённой выше статьи).

Федеральный законодатель в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", закрепляющем правовой статус мировых судей как судей общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, входящих в единую судебную систему Российской Федерации, полномочия, порядок деятельности и порядок создания должностей которых устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", иными федеральными конституционными законами, названным Федеральным законом и другими федеральными законами, определил, что порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 4 и пунктом 1 статьи 6 поименованного федерального закона предусмотрено, что судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации, мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Проанализировав приведённые нормы федерального законодательства, суд первой инстанции правомерно указал, что мировой судья является государственной должностью субъекта Российской Федерации.

Правильность позиции суда первой инстанции подтверждается наличием должности мирового судьи в Перечне типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утверждённом в соответствии с пунктом 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381.

Федеральный законодатель в статье 2.1 названного выше закона об отдельных правах и обязанностях лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, также относит должность мирового судьи к государственным должностям субъектов Российской Федерации (пункт 2), устанавливает в подпункте 40 пункта 2 статьи 26.3 как полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов материально-технического обеспечения деятельности мировых судей.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об обоснованности требований административного истца в приведённой части является верным.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе Главы Республики Башкортостан, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не влекут отмену судебного акта в части, обжалуемой административным ответчиком.

Судебная коллегия считает не подлежащей удовлетворению и апелляционную жалобу административного истца исходя из следующего.

Действительно, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской федерации (далее - депутат) включён в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г.

Между тем Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ предусматривает три варианта осуществления депутатской деятельности: на профессиональной постоянной основе, на профессиональной основе в определенный период, без отрыва от основной деятельности (пункт 1 статьи 11).

При этом федеральный законодатель установил запрет замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, не для всех депутатов, а только в отношении депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе (пункт 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, пункт 3 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

С учётом приведённых законоположений, а также исходя из содержания части 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которой государственными должностями субъектов Российской Федерации являются должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, суд первой инстанции сделал правильное заключение о том, что государственную должность может занимать исключительно депутат, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе.

Вопреки утверждению прокурора, что все депутаты занимают государственные должности, депутаты, осуществляющие свои депутатские полномочия без отрыва от основной деятельности, не могут получать ежемесячное денежное содержание, как вид оплаты труда, за исполнение определённого круга обязанностей, что является обязательными элементами правового статуса лица, занимающего государственную должность.

Статьёй 6 Закона Республики Башкортостан от 14 марта 2003 г. N 479-з "О статусе депутата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан" закреплено, что депутат осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной основе либо без отрыва от производственной или служебной деятельности.

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан состоит из 110 депутатов, из которых 19 депутатов работают на профессиональной постоянной основе. К числу депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной постоянной основе относятся Председатель Государственного Собрания, его заместители, избираемые из числа депутатов Государственного Собрания тайным голосованием, председатели постоянных комитетов Государственного Собрания и их заместители, избираемые депутатами соответствующих комитетов (статьи 1, 14-16 Закона Республики Башкортостан от 30 декабря 2002 г. N 448-з "О Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан").

Председатель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, заместитель Председателя Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (работающий на профессиональной постоянной основе), председатель постоянного комитета Председатель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, заместитель председателя постоянного комитета Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (работающий на профессиональной постоянной основе), член постоянного комитета Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (работающий на профессиональной постоянной основе) Указом Президента Республики Башкортостан от 29 марта 2008 г. N УП-126 отнесены к государственным должностям Республики Башкортостан.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что все должности, занимаемые депутатами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, осуществляющими свои полномочия на постоянной основе, включены в Перечень должностей государственной службы, верно указал о необоснованности заявленных требований в этой части.

Судебная коллегия соглашается с позицией суда первой инстанции, основанной на правильном применении норм федерального законодательства, предоставляющих субъектам Российской Федерации право устанавливать и самостоятельно регламентировать численность депутатов, работающих на постоянной основе без отрыва от производственной или служебной деятельности, а также содержащих дополнительные ограничения для депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, которые не позволяют отнести депутатов, осуществляющих полномочия без отрыва от своей основной деятельности, к категории лиц, замещающих государственную должность.

Доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что все депутаты обладают одинаковыми полномочиями по непосредственному исполнению функций Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, следовательно, должны быть включены в перечень государственных должностей Республики Башкортостан, являются несостоятельными и не ставят под сомнение законность постановленного по делу судебного акта.

Безусловно, что депутатам, работающим как на профессиональной постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности, гарантируются равные возможности по осуществлению депутатских полномочий в течение всего срока полномочий.

Названная гарантия закреплена в части 1 статьи 6 Закона Республики Башкортостан от 30 декабря 2002 г. N 448-з "О Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан".

Между тем Государственное Собрание, основной формой работы которого являются заседания (часть 2 статьи 1 и часть 1 статьи 9 поименованного закона), формирует Президиум Государственного Собрания - постоянно действующий орган Государственного Собрания, подотчётный ему в своей деятельности, для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Государственного Собрания и осуществления иных полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Башкортостан и названным законом в составе Председателя Государственного Собрания, заместителей Председателя Государственного Собрания, председателей постоянных комитетов Государственного Собрания (части 1-3 статьи 10 этого же закона), а также создаёт постоянные комитеты из числа депутатов Государственного Собрания (статья 12 этого же закона).

Постоянные комитеты Государственного Собрания, осуществляющие свою деятельность вне заседаний, разрабатывают и предварительно рассматривают внесённые законопроекты по предметам своего ведения и составляют по ним заключения; участвуют в осуществлении контроля за исполнением законов Республики Башкортостан, проведении парламентских расследований в соответствии с законами Республики Башкортостан и Регламентом Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан; проводят анализ реализации законов Республики Башкортостан и иных актов, принимаемых Государственным Собранием, осуществляют мониторинг законов Республики Башкортостан; рассматривают вопросы организации своей деятельности и иные вопросы, отнесённые к их ведению положением о постоянных комитетах Государственного Собрания (пункты 1-6 части 4 статьи 12).

Приведённые нормы регионального законодательства в системном единстве с федеральными законоположениями позволяют констатировать, что при наличии одинакового объёма прав депутатов законодательного органа республики депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, имеют более широкий круг обязанностей, выполняемых вне заседаний Государственного Собрания, что позволяет их отнести к лицам, замещающим государственные должности.

Вместе с тем действующее законодательство не предусматривает возможности депутатам, осуществляющим свою депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, одновременно замещать государственную должность на профессиональной постоянной основе.

При таком положении суд первой инстанции с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 24 мая 2005 г. N 249-О о дискреции субъекта Российской Федерации определять число депутатов регионального законодательного органа, работающих на профессиональной постоянной основе, и условий осуществления депутатом депутатской деятельности обоснованно констатировал, что включение депутатов Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, осуществляющих свои полномочия без отрыва от производственной или служебной деятельности, в Перечень государственных должностей вступило бы в противоречие с федеральным законодательством, регламентирующим принципы образования и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы прокуратуры Республики Башкортостан, главы Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.