Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 49-АПГ17-18 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 гг., утв. постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 г. N 537, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 49-АПГ17-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Борисовой Л.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Башкортостан об оспаривании отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, утверждённой постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 г. N 537, по апелляционным жалобам Правительства Республики Башкортостан и Министерства здравоохранения Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 апреля 2017 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23 декабря 2016 г. N 537, опубликованным 29 декабря 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в республике Башкортостан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Территориальная программа).

В разделе 7 Территориальной программы установлены нормативы объёма медицинской помощи на 2017-2019 годы за счёт бюджетных ассигнований Республики Башкортостан:

для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями) - 0,41587 посещения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в амбулаторных условиях в связи с заболеваниями - 0,10111 обращения на 1 жителя;

для оказания медицинской помощи в стационарных условиях - 0,01276 случая госпитализации на 1 жителя.

В абзаце двенадцатом раздела 7 Территориальной программы определено, что объём медицинской помощи, оказываемой не застрахованным по обязательному медицинскому страхованию гражданам в экстренной форме при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента, входящих в базовую часть Программы обязательного медицинского страхования, включается в нормативы объёма амбулаторной и стационарной медицинской помощи, и финансирование этого объёма медицинской помощи обеспечивается за счёт средств, предусмотренных на реализацию сверхбазовой части Программы ОМС.

Пунктом 8.1 Территориальной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи на 2017 год за счёт средств бюджета Республики Башкортостан:

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 349,04 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) - 1063,12 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, - 63442,95 рубля.

Абзацами четырнадцатым и семнадцатым этого же пункта определены нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, на 2018 и 2019 годы за счёт средств бюджета Республики Башкортостан:

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями - 1063,12 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, - 63442,95 рубля.

Пунктом 8.2 Территориальной программы подушевой норматив финансирования за счёт средств бюджета Республики Башкортостан (в расчёте на 1 жителя) в 2017 году установлен в размере 2 831,8 рубля, в 2018 и 2019 годах - 2 665, 6 рубля.

Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими приведённых выше норм регионального нормативного правового акта ввиду установления ими нормативов объёма оказания медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и подушевого норматива финансирования в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 г. N 1403 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права жителей Республики Башкортостан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 апреля 2017 г. заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Правительство Республики Башкортостан и Министерство здравоохранения Республики Башкортостан просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором поданы возражения о законности судебного постановления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, исследовав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой, а дополнительные виды и дополнительные объёмы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усреднённых показателей, установленных стандартами медицинской помощи, а также условия оказания медицинской помощи могут быть предусмотрены Территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой.

Одновременно федеральный законодатель предусмотрел, что при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи субъект Российской Федерации должен учитывать, наряду с порядком оказания медицинской помощи и стандартами медицинской помощи, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации, особенности половозрастного состава населения, уровень и структуру заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики, климатические и географические особенности региона и транспортную доступность медицинских организаций, а также сбалансированность объёма медицинской помощи и её финансового обеспечения, в том числе уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 4 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

Вместе с тем, принимая во внимание, что базовая программа обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), являющаяся в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании обязательной частью Федеральной программы, действует на всей территории России и гарантирует объём медицинской помощи, которую имеет право получить застрахованное лицо на всей территории Российской Федерации при наступлении страхового случая, предусмотренного базовой программой ОМС в объёме, определённом этой программой, Территориальная программа обязательного медицинского страхования, минимальные требования к содержанию которой предопределяет названная выше базовая программа, также должна гарантировать объём медицинской помощи застрахованному лицу не ниже закреплённого в базовой программе или более широкий перечень страховых случаев, видов и объёмов медицинской помощи, поскольку в данном случае речь идёт о праве лица не просто на бесплатную медицинскую помощь неопределённого объёма, а на бесплатную медицинскую помощь в рамках ОМС.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

В разделах VI и VII Федеральной программы установлены средние нормативы объёма медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи для целей формирования территориальных программ и средние подушевые нормативы финансирования.

Суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые положения о нормативах объёма медицинской помощи, средних нормативах финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и средних подушевых нормативах финансирования Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы, правильно констатировал, что Правительством Республики Башкортостан названные нормативы определены в меньшем объёме по сравнению с нормативами, утверждёнными Правительством Российской Федерации.

Данное обстоятельство с учётом приведённого выше федерального законодательства является основанием для признания этих правовых региональных предписаний недействующими.

Заключение суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству оспариваемых положений Территориальной программы является правильным, поскольку нормативы объёма медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, территориальные подушевые нормативы финансирования существенно ниже, чем размер средних нормативов финансирования, из которых Федеральной программой предписано субъектам Российской Федерации исчислять названные нормативы.

Апелляционные жалобы не содержат доводов, опровергающих выводы суда, являются необоснованными, оснований для отмены решения не имеется.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Республики Башкортостан и Министерства здравоохранения Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Борисова Л.В.