Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. N 117-АПГ17-7 Об отказе в признании недействующим постановления Правительства г. Севастополя от 10 ноября 2016 г. N 1058-ПП "О прекращении действия на территории г. Севастополя уведомительных, декларативных документов, разрешительных документов, выданных официальными органами Украины, в сфере градостроительной деятельности и признании утратившим силу постановления Правительства Севастополя от 12 июля 2016 г. N 668-ПП "О прекращении действия на территории г. Севастополя уведомительных, декларативных документов, разрешительных документов, выданных официальными органами Украины, в сфере строительства"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. N 117-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела административное дело по административным исковым заявлениям жилищно-строительного кооператива "Жилстрой" (далее - ЖСК "Жилстрой") и общества с ограниченной ответственностью "АВМ" (далее - ООО "АВМ") об оспаривании постановления Правительства города Севастополя от 10 ноября 2016 г. N 1058-ПП "О прекращении действия на территории города Севастополя уведомительных, декларативных документов, разрешительных документов, выданных официальными органами Украины, в сфере градостроительной деятельности и признании утратившим силу постановления Правительства Севастополя от 12 июля 2016 г. N 668-ПП "О прекращении действия на территории города Севастополя уведомительных, декларативных документов, разрешительных документов, выданных официальными органами Украины, в сфере строительства" по апелляционной жалобе ООО "АВМ" на решение Севастопольского городского суда от 23 мая 2017 г., которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства города Севастополя от 10 ноября 2016 г. N 1058-ПП "О прекращении действия на территории города Севастополя уведомительных, декларативных документов, разрешительных документов, выданных официальными органами Украины, в сфере градостроительной деятельности и признании утратившим силу постановления Правительства Севастополя от 12 июля 2016 г. N 668-ПП "О прекращении действия на территории города Севастополя уведомительных, декларативных документов, разрешительных документов, выданных официальными органами Украины, в сфере строительства" (далее - Постановление N 1058-ПП), опубликованным на официальном сайте Правительства города Севастополя http://sevastopol.gov.ru 10 ноября 2016 г., на территории города Севастополя со дня вступления его в силу прекращено действие разрешения на выполнение строительных работ (реконструкцию), уведомления о начале выполнения строительных работ, декларации о начале выполнения подготовительных работ, декларации о начале строительных работ, выданных до 18 марта 2014 г., за исключением случаев, предусмотренных в пункте 2 поименованного постановления (пункт 1).

Согласно пункту 2 правила, установленные в пункте 1 названного постановления, не применяются, если на момент вступления его в силу завершено возведение фундамента здания (секции, корпуса), строительство (реконструкция) которого осуществляется на основании разрешительных документов, выданных до 18 марта 2014 г.

Исключения, предусмотренные в приведённом пункте, не применяются, если на основании разрешительных, декларативных и уведомительных документов, указанных в пункте 1 постановления, осуществляется строительство (реконструкция) объектов капитального строительства на территориях, которые в соответствии с градостроительной документацией, указанной в пункте 6 Положения об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 28 апреля 2015 г. N 339-ПП, относятся к зонам зелёных насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), лесов, лесопарков и других лесопокрытых территорий, специальных зелёных насаждений города Севастополя (пункт 3).

ЖСК "Жилстрой" и ООО "АВМ", каждый в отдельности, обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим Постановления N 1058-ПП ввиду его противоречия статье 12 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ), поскольку оно исключает действие перечисленных разрешительных документов, выданных до 18 марта 2014 г., нарушает их право на ведение строительных работ, зарегистрированных Инспекцией архитектурно-строительного контроля в городе Севастополе до 18 марта 2014 г.

По мнению административных истцов, Правительством города Севастополя нарушены процедуры принятия Постановления N 1058-ПП.

Определением Севастопольского городского суда от 27 января 2017 г. административные дела объединены в одно производство.

Решением Севастопольского городского суда от 23 мая 2017 г. заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ООО "АВМ" просит судебный акт отменить, как незаконный и основанный на неправильном применении норм материального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой города Севастополя представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, исследовав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и не находит оснований для его отмены.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к верному выводу об отсутствии противоречия Постановления N 1058-ПП законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушения прав и охраняемых законом интересов административных истцов, которые не лишены права получить разрешительные документы на строительство в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права.

Исходя из положений части 2 статьи 31 и части 1 статьи 35 Устава города Севастополя, согласно которым Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя, правомочным издавать нормативные правовые акты в форме постановления, суд первой инстанции сделал верное заключение о принятии Постановления N 1058-ПП уполномоченным органом.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 8 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства.

Правительство города Севастополя в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования; осуществляет в соответствии с законодательством города Севастополя регулирование градостроительной деятельности, а также иные полномочия в сфере градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом, иными законами города Севастополя, а также указами Губернатора (пункты 1, 3 и 10 статьи 27 поименованного закона).

На основании изложенных норм суд первой инстанции правомерно констатировал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах компетенции и с соблюдением установленной процедуры.

Является верным суждение суда первой инстанции о том, что Постановление N 1058-ПП устанавливает особенности правового регулирования в градостроительной деятельности, предоставляя право завершить начатое строительство на земельных участках, разрешённое использование которых соответствует этим целям, и не противоречит Федеральному конституционному закону N 6-ФКЗ.

Федеральным конституционным законом N 6-ФКЗ, закрепляющим основные принципиальные правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Законом (часть 1 статьи 23), а также определено, что на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя действуют документы, выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов Республики Крым или государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьёй 12.2 поименованного закона, а также, если иное не вытекает из самих документов или существа отношения (статья 12).

Согласно статье 6 названного закона переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации, действует со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г.

Одновременно федеральный законодатель в статье 12.1 этого же закона предусмотрел, что особенности регулирования, в том числе градостроительных отношений, на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя до 1 января 2019 г. могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Правительство Севастополя, реализуя предоставленные полномочия, постановлением от 28 апреля 2015 г. N 339-ПП утвердило Положение об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, пункт 1 которого устанавливает особенности выдачи исходно-разрешительной документации на строительство (реконструкцию) и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, разрешительные документы на проектирование и/или строительство которых выданы до 18 марта 2014 г. в соответствии с законодательством Украины.

Учитывая цели принятия Постановления N 1058-ПП - обеспечение защиты и реализации прав граждан на благоприятную окружающую городскую среду, защиты зелёных насаждений, недопущения застройки в зонах зелёных насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), специальных зелёных насаждений, лесов, лесопарков и других лесопокрытых территорий города Севастополя, - оспариваемое постановление также является региональным нормативным правовым актом, установившим особенности правового регулирования градостроительных отношений, субъектами которых является лица, получившие разрешительные документы до 18 марта 2014 г.

Названное постановление принято после получения согласования его проекта с Минстроем России, что подтверждаются соответствующим письмом от 19 сентября 2016 г. N 30574-ХП/09.

Из содержания статьи 12 Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ не следует, что Правительство Севастополя не вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование в отношении разрешительных документов в сфере градостроительства, поскольку федеральный законодатель в качестве одного из условий действия этих документов указал, если иное не вытекает из самих документов или существа отношения.

Между тем такие документы как разрешения на выполнение строительных работ (реконструкцию), уведомления о начале выполнения строительных работ, декларации о начале выполнения подготовительных работ, декларации о начале строительных работ относятся к градостроительной деятельности - деятельности по развитию территорий, городов и иных поселений, осуществляемой в том числе в виде строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, приняв Постановление N 1058-ПП, Правительство Севастополя не нарушило предписания статьи 12 Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ, поскольку осуществило правовое регулирование градостроительной деятельности в соответствии с такими принципами градостроительного законодательства как обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункты 1, 2, 4, 6 и 9 статьи 2, часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, суд первой инстанции сделал правильное заключение о том, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт не ограничивает права застройщиков, оформивших разрешительные документы до 18 марта 2014 г., а исходя из существа градостроительных отношений устанавливает особенности правового регулирования в названной сфере, закрепив право на завершение начатого строительства в соответствии с документами, перечисленными в пункте 1 Постановления N 1058-ПП, на земельных участках, разрешённое использование которых соответствует этим целям.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, основаниями для признания решения суда незаконным не являются, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для отмены по существу правильного судебного акта.

Руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 23 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АВМ" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.