Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2017 г. N 74-АПГ17-10 Решение суда об удовлетворении иска о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими отдельных положений приложения N 22 к решению Якутской городской Думы от 21 декабря 2016 г. N РЯГД-31-2 "О бюджете городского округа "город Якутск" на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 октября 2017 г. N 74-АПГ17-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Приложения N 22 к Решению Якутской городской Думы от 21 декабря 2016 г. N РЯГД-31-2 "О бюджете городского округа "город Якутск" на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" по апелляционным жалобам Якутской городской Думы и Окружной администрации города Якутска на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2017 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приложением N 22 к решению Якутской городской Думы N РЯГД-31-2 от 21 декабря 2016 г. "О бюджете городского округа "город Якутск" на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", опубликованному 23 декабря 2016 г. в печатном издании "Эхо столицы", N 97, установлен Перечень капитальных вложений в объекты муниципальной собственности городского округа "город Якутск" на 2017 год (далее - Решение от 21 декабря 2016 г.).

Пунктом 1.1 раздела III названного Перечня было предусмотрено финансирование в 2017 году в рамках Муниципальной программы "Комплексное развитие социальной инфраструктуры городского округа "город Якутск" на 2017-2032 годы" реконструкции здания под детский сад в мкр. Марха по ул. Мелиораторов 6/2 в сумме 10 434 100 рублей.

Пунктом 6.1 раздела VIII этого же Перечня в качестве непрограммных расходов определено финансирование в сумме 4 500 000 рублей строительства сквера города Якутска в с. Верхневилюйск.

Решением Якутской городской Думы от 1 марта 2017 г. N РЯГД-33-7, опубликованным 17 марта 2016 г. в печатном издании "Эхо столицы", N 16, приведённые нормы изложены в новой редакции, в соответствии с которой бюджетные расходы на реконструкцию здания под детский сад в мкр. Марха, ул. Мелиораторов, 6/2 составляют 2 645 600 рублей (пункт 1.1 раздела III), расходы на строительство сквера города Якутска в с. Верхневилюйск - 12 288 500 рублей (пункт 6.1 раздела VIII).

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пункта 1.1 раздела III и пункта 6.1 раздела VIII Приложения N 22 к решению Якутской городской Думы от 21 декабря 2016 г. N РЯГД-31-2 (в редакции решения Якутской городской Думы от 1 марта 2017 г.).

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора указал, что оспариваемые положения муниципального правового акта противоречат статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 1, части 1 статьи 2, части 1 статьи 16, части 4 статьи 18, части 1 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), нарушают права и интересы неопределённого круга лиц - населения городского округа "город Якутск" на решение вопросов местного значения исходя из интересов населения.

По утверждению заместителя прокурора, строительство сквера города Якутска в селе Верхневилюйск за счёт расходов бюджета городского округа "город Якутск" не может быть отнесено к вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования.

Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2017 г. исковые требования удовлетворены. Признаны противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения предписания Приложения N 22 к решению Якутской городской Думы от 21 декабря 2016 г.:

пункт 6.1 Раздела VIII "Перечень капитальных вложений в объекты муниципальной собственности городского округа "город Якутск" на 2017 год",

пункт 1.1 "Дошкольное образование" Раздела III МП "Комплексное развитие социальной инфраструктуры городского округа "город Якутск" на 2017-2032 годы" в части уменьшения расходов (снижения финансирования) на сумму 7 788.5 тыс. руб. на реализацию мероприятия "Реконструкция здания под детский сад в мкр. Марха по ул. Мелиораторов 6/2".

В апелляционных жалобах Якутская городская Дума и Окружная администрация города Якутска просят решение суда отменить, как незаконное, ввиду неправильного применения норм материального права.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного кодекса Судебная коллегия по административным делам находит возможным рассмотрение дела в отсутствие представителей Якутской городской Думы и Окружной администрации города Якутска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, принятого в соответствии с требованиями законодательства.

Удовлетворяя исковые требования, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель к вопросам местного значения относит вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Перечень вопросов местного значения городского округа определён в статье 16 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно части 3 которой законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.

Статьёй 18 названного закона установлено, что перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в указанный закон, за исключением случаев, установленных частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16, частью 2 статьи 16.2 этого же закона (часть 1), а также запрещено возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий (часть 4).

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьёй 86 Бюджетного кодекса Российской федерации предписано, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (пункты 1 и 2).

Федеральный законодатель в названной статье, указав, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, одновременно закрепил право устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесённых к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключённые из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (пункт 5).

В абзаце 2 статьи 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержится требование, согласно которому договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие данному Кодексу, являются недействительными.

Приведённые законоположения в их системном единстве свидетельствуют о том, что при формировании местного бюджета органы местного самоуправления должны исходить, прежде всего, из необходимости решения вопросов местного значения. Расходные обязательства по иным вопросам допускаются только в том случае, если эти вопросы в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Между тем, как следует из содержания пункта 6.1 приложения N 22 к Решению от 21 декабря 2016 г., им предусмотрены расходные обязательства бюджета городского округа "город Якутск", не связанные с решением вопросов местного значения данного муниципального образования.

Суд верно констатировал, что указанная норма фактически направлена на выделение средств местного бюджета городского округа "город Якутск" для строительства сквера в ином муниципальном образовании, расположенном в значительном удалении от г. Якутска, что нельзя отнести к решению вопросов местного значения по организации массового отдыха населения муниципального образования.

Ссылка представителя Якутской городской Думы в обосновании законности оспариваемого положения на поручение главы Республики Саха (Якутия) о строительстве сквера в рамках подготовки к проведению XX юбилейной Спартакиады по национальным видам спорта "Игры Манчаары" в с. Верхневилюйск обоснованно не принята судом во внимание, поскольку полномочия органов государственной власти субъекта в части организации и подготовки республиканской Спартакиады городскому округу "город Якутск" в установленном законом порядке не передавались, и соответственно, из местного бюджета указанные мероприятия без передачи таких полномочий финансироваться не могли.

Правильно признан несостоятельным довод административного ответчика о том, что правовым основанием для принятия расходных обязательств на строительство сквера в с. Верхневилюйск является межмуниципальное соглашение, заключённое между Окружной администрацией города Якутска и Администрацией муниципального района "Верхневилюйский улус (район)".

Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут заключать межмуниципальные договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

Между тем представленное в материалы дела соглашение, подписанное 10 апреля 2015 г. в г. Якутске, как следует из его преамбулы, заключено в целях развития межмуниципальных отношений, и не содержит норм об объединении финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, в том числе в области культуры, в сфере молодёжной политики, образования, физической культуры, предпринимательского туризма, архитектуры и строительства.

При таком положении суд первой инстанции сделал правильное заключение о том, названное выше соглашение, предусматривающее в плане совместных мероприятий строительство сквера в другом муниципальном образовании, не отвечает требованиям закона, следовательно, не могло являться основанием для принятия Якутской городской Думой соответствующих расходных обязательств, обоснованно признав пункт 6.1 приложения N 22, как предусматривающего финансирование строительства сквера в другом муниципальном образовании, то есть вопроса, не относящегося к вопросам местного значения городского округа "город Якутск", противоречащим положениям статьи 16, частям 1 и 4 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ, пунктам 1, 2 и 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Является верным вывод суда первой инстанции о том, что направление бюджетных средств на финансирование мероприятий, не входящих в круг вопросов местного значения, за счёт сокращения финансирования в рамках муниципальной программы в сфере образования на реконструкцию здания детского сада, не отвечает принципу сбалансированности бюджета, установленному статьёй 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку решение о перераспределении финансирования принято без учёта социально-экономического положения муниципального образования и возможностей его бюджета, принятого с дефицитом на 2017, 2018 и 2019 годы.

При этом суд, ссылаясь на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в постановлениях от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 29 марта 2011 г. N 2-П правомерно указал, что федеральный законодатель, наделяя орган местного самоуправления нормотворческими полномочиями в сфере формирования расходов местных бюджетов, одновременно определил объёмы и границы их осуществления, возложил обязанность при формировании расходных обязательств соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе, принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета.

С учётом изложенного, суд, установив несоответствие оспариваемых прокурором правовых норм положениям федерального законодательства, регулирующим отношения в сфере организации местного самоуправления и в бюджетной сфере, принял законное решение об удовлетворении административного иска в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, основаны на неверном толковании норм материального права. Они не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, и не могут повлечь отмену обжалуемого судебного постановления, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Якутской городской Думы и Окружной администрации города Якутска - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.