Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. N 31-АПГ17-10 Решение суда об отказе в удовлетворении иска о признании недействующим Закона Чувашской Республики от 22 февраля 2017 г. N 12 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. N 31-АПГ17-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии о признании недействующим Закона Чувашской Республики от 22 февраля 2017 г. N 12 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 22 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии Бубеновой Т.А., представителя Федеральной антимонопольной службы и Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии Жлукты А.Е., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Государственного Совета Чувашской Республики Семеновой И.В., представителя Главы Чувашской Республики и Министерства здравоохранения Чувашской Республики Петровой О.Б., представителя государственного унитарного предприятия Чувашской Республики "Фармация" Шапошниковой Н.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в целях обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь принят Закон Чувашской Республики от 3 октября 2012 г. N 59 "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" (далее - Закон об охране здоровья).

Законом Чувашской Республики от 22 февраля 2017 г. N 12 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" (далее - Закон от 22 февраля 2017 г.), опубликованным 22 февраля 2017 г. в сети Интернет на портале органов власти Чувашской Республики http://www.cap.ru, 27 февраля 2017 г. - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 1 марта 2017 г. - в печатном издании "Республика", N 17 и вступившим в силу с 1 апреля 2017 г., Закон об охране здоровья дополнен статьёй 17.1, регламентирующей организацию обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике.

Согласно названной статье государственное унитарное предприятие Чувашской Республики "Фармация" Министерства здравоохранения Чувашской Республики осуществляет в качестве единственного поставщика (исполнителя) полномочия по обеспечению за счёт всех источников финансирования (часть 1):

закупок, хранения и доставки лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для уполномоченного органа, медицинских организаций, подведомственных уполномоченному органу (пункт 1),

закупок, хранения, доставки и отпуска указанных выше предметов для граждан, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания (пункт 2);

хранения и доставки в медицинские организации, подведомственные уполномоченному органу, лекарственных препаратов и медицинских изделий, поступающих в Чувашскую Республику в соответствии с государственными программами Российской Федерации (пункт 3).

Порядок организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания определяется Кабинетом Министров Чувашской Республики (часть 2).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приведённого нормативного правового акта, ссылаясь на его противоречие части 5 статьи 24, пункту 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе), части 1 статьи 15, части 2 статьи 17 Федерального закона от 21 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции), поскольку Закон от 22 февраля 2017 г. не позволяет осуществлять процесс планирования закупок, необоснованно ограничивает круг поставщиков, создаёт преимущественные условия деятельности для отдельно хозяйствующего субъекта на конкурентном рынке и содержит коррупциогенные факторы.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 22 июня 2017 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Государственным Советом Чувашской Республики, участвующим в деле прокурором, Министерством здравоохранения Чувашской Республики и государственным унитарным предприятием Чувашской Республики "Фармация" (далее - ГУП "Фармация") представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения и отмены судебного решения, постановленного в соответствии с законодательством.

Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, урегулированы Федеральным законом о контрактной системе, целью правового регулирования которого согласно статье 1 является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе, в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, то есть создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, предоставление возможности любому заинтересованному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать исполнителем (часть 1 статьи 8 Федерального закона о контрактной системе).

Федеральный законодатель в части 1 статьи 24 поименованного закона закрепил два способа определения исполнителей: конкурентный и осуществление закупки у единственного исполнителя.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

По смыслу приведённых законоположений в их системном единстве, закупка у единственного поставщика, не относящаяся к конкурентным способам закупки, может осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Перечень оснований, при наличии которых допускается закупка у единственного исполнителя, установлен в части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 названного закона закупки могут осуществляться у единственного исполнителя в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исходя из содержания приведённых норм, закупка работы или услуги в сфере государственного управления может осуществляться у единственного исполнителя, если подведомственные органу исполнительной власти учреждения, предприятия обладают исключительными полномочиями в определённой сфере деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами в силу прямого указания об этом в нормативных правовых актах.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят в целях реализации пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе и федеральному правовому предписанию не противоречит.

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Одним из основных принципов охраны здоровья является ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, обязанных осуществлять взаимодействие с медицинскими организациями с целью обеспечения гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 4, статья 9 поименованного закона).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, организация оказания населению субъекта Российской Федерации медицинской помощи в медицинских организациях, им подведомственных, организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи, проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, а также организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включённых в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний (пункты 2, 5, 7 и 10 статьи 16 упомянутого закона).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) организацию обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями при оказании медицинской помощи также относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (подпункт 21.2 пункта 2 статьи 26.3).

Указанные полномочия республиканским законодательством отнесены к полномочиям Кабинета Министров Чувашской Республики, а также уполномоченного органа в сфере охраны здоровья, включая организацию обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включённых в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, бесплатное обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения для лечения ВИЧ-инфекции в амбулаторных условиях в медицинских организациях, подведомственных уполномоченному органу, принятие соответствующих мер по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями (пункт 3 и 8 статьи 7, пункт 4 и 7 части 1 статьи 8, часть 1 статьи 15, статья 17 Закона об охране здоровья).

Таким образом, приведённые федеральные и региональные законоположения свидетельствуют о том, что организация обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике является обязанностью республиканских органов государственной власти, то есть применительно к Федеральному закону о контрактной системе услугой, оказание которой является прерогативой органов исполнительной власти в целях обеспечения права каждого гражданина Российской Федерации на медицинскую помощь.

Реализация указанного полномочия невозможна без закупки лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, которая является неотъемлемым элементом услуги по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания для уполномоченного органа и подведомственных ему медицинских организаций, а также для граждан, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания.

С учётом изложенного Судебная коллегия не может не согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии противоречия оспариваемого регионального закона предписаниям пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе.

Федеральный законодатель предусмотрел в целях осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе полномочий по организации обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями создание государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, государственных учреждений субъекта Российской Федерации, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 26.11 Федерального закона N 184-ФЗ).

Унитарным предприятием признаётся коммерческая организация, не наделённая правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия, имущество которых принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Именно таким предприятием является ГУП "Фармация", созданное в целях организации оказания населению Чувашской Республики медицинской помощи и организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания для Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики, медицинских организаций, ему подведомственных, и отдельных категорий граждан в Чувашской Республике, к основным видам деятельности которого относятся закупка, хранение и доставка лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для уполномоченного органа, медицинских организаций, подведомственных уполномоченному органу, закупка, хранение, доставка и отпуск перечисленных предметов для граждан, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение, хранение и доставка в медицинские организации, подведомственные уполномоченному органу, лекарственных препаратов и медицинских изделий, поступающих в Чувашскую Республику в соответствии с государственными программами Российской Федерации (пункты 1.4, 1.6, 2.1, 2.2.9-2.2.11 Устава ГУП "Фармация", утверждённого приказом Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики от 10 сентября 2008 г. N 735 с последующими изменениями).

Принимая во внимание статус ГУП "Фармация", наличие у предприятия фактических возможностей для оказания услуг по лекарственному обеспечению медицинских организаций, подтверждённых представленными в материалы дела доказательствами (лицензиями на осуществление фармацевтической деятельности, включая лицензии на оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе на их распределение и уничтожение, свидетельствами о праве собственности на складские помещения и транспортные средства для хранения и транспортировки указанных средств), суд первой инстанции сделал верное заключение о правомерности определения ГУП "Фармация" как единственного исполнителя услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями граждан Чувашской Республики.

Обоснованно суд первой инстанции признал несостоятельным утверждение административного истца об ограничении оспариваемым законом конкуренции на рынке оказания услуг по обеспечению населения и медицинских организаций лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания.

Правила осуществления ГУП "Фармация" полномочий единственного поставщика (исполнителя) определяются Порядком организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике, утверждённым постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 апреля 2017 г. N 120, пунктом 3.2 которого установлено, что закупка лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания в соответствии со сводной потребностью в лекарственных препаратах, медицинских изделиях, специализированных продуктах лечебного питания по наименованиям и количеству после её согласования с формулярной комиссией Министерства здравоохранения Чувашской Республики осуществляется в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе.

Следовательно, суд правильно констатировал, что любой хозяйствующий субъект, поставляющий перечисленные товары, вправе участвовать в конкурсных процедурах, используемых ГУП "Фармация" для осуществления возложенных на него полномочий как единственного исполнителя и направленных на обеспечение государственных нужд.

При таком положении с учётом содержания оспариваемых норм является несостоятельным довод жалобы о несоответствии оспариваемого регионального нормативного правового акта определённым Федеральным законом о контрактной системе целям повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок для государственных и муниципальных нужд.

Такая позиция административного истца признаётся Судебной коллегией бездоказательной.

Напротив административный ответчик, доказывая соответствие Закона от 22 февраля 2017 г. имеющим большую силу нормативным правовым актам, представил доказательства о наличии в составе ГУП "Фармация" 157 структурных подразделений, в том числе в отдалённых территориях и сельской местности (117), а также о наличии в собственности предприятия транспортных средств, включая предназначенные для грузов специального назначения, и более 5 000 кв.м площадей складских помещений, а также сообщение Министерства здравоохранения Чувашской Республики, согласно которому в результате закупки лекарственных препаратов и медицинских изделий ГУП "Фармация" экономия бюджетных денежных средств составила 15%.

Правомерность предоставления ГУП "Фармация" полномочий заказчика, вопреки доводу административного истца, подтверждается предписаниями, содержащимися в пункте 7 статьи 3 и пункте 2.1 статьи 15 Федерального закона о контрактной системе, в силу которых заказчиком может выступать государственное унитарное предприятие, осуществляющие закупки.

Судебная коллегия не может согласиться с доводом апелляционной жалобы о противоречии оспариваемого закона положениям части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, запрещающей органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона о контрактной системе прямо предусматривается возможность установления законодательными актами субъекта Российской Федерации оснований ограничения конкуренции между субъектами, участвующими в экономических отношениях.

Довод апелляционной жалобы о том, что установленное оспариваемым законом правовое регулирование не позволяет осуществлять процесс планирования закупок, не является основанием для признания решения суда незаконным, поскольку не свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правого акта закону, имеющему большую юридическую силу, а вопрос о целесообразности принятия оспариваемого акта не входит в компетенцию суда (статья 10 Конституции Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в подпункте "а" пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Необоснованно утверждение в жалобе о несоответствии Закона от 22 февраля 2017 г. положениям части 2 статьи 17 Федерального закона о защите конкуренции, поскольку данная норма устанавливает антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений и не регулирует вопросы обеспечения конкуренции между участниками закупок лекарственных препаратов, медицинских изделий и специализированных продуктов лечебного питания.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают.

При рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, следовательно, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, а обжалуемое решение суда не может быть отменено.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 22 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.