Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2017 г. N 38-АПГ17-4 О признании частично не действующей статьи 5 Закона Тульской области от 28 декабря 2015 года N 2403-ЗTO "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2017 г. N 38-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Гриф" на решение Тульского областного суда от 29 мая 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании статьи 5 Закона Тульской области от 28 декабря 2015 года N 2403-ЗТО "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Гриф" Вышегородцева Е.С. и Рыбца М.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Тульской областной Думы Петровичевой Л.М. и представителя губернатора Тульской области Коробковой А.В., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

24 декабря 2015 года Тульской областной Думой принят и 28 декабря 2015 года губернатором Тульской области подписан Закон N 2403-ЗТО "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области".

Данный закон Тульской области размещён в "Сборнике правовых актов Тульской области и иной официальной информации" npatula.ru 29 декабря 2015 года и на "Официальном интернет-портале правовой информации" www.pravo.gov.ru 31 декабря 2015 года.

28 апреля 2016 года Тульской областной Думой принят и 28 апреля 2016 года губернатором Тульской области подписан Закон N 25-ЗТО "О внесении изменений в статьи 3 и 5 Закона Тульской области "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области".

Данный закон Тульской области размещён в "Сборнике правовых актов Тульской области и иной официальной информации" npatula.ru 29 апреля 2016 года и на "Официальном интернет-портале правовой информации" www.pravo.gov.ru 4 мая 2016 года.

Согласно статье 5 указанного закона Тульской области (в редакции Закона Тульской области от 28 апреля 2016 года N 25-ЗТО) обстоятельством, помимо установленных пунктами 1-4 части 5 статьи 29 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и муниципальному маршруту регулярных перевозок является неоднократное (два и более раза) нарушение перевозчиком в течение 30 календарных дней на одном маршруте требований, установленных в соответствии с частью 4 статьи 17 этого же федерального закона.

Общество с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Гриф" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании статьи 5 названного закона Тульской области (в редакции Закона Тульской области от 28 апреля 2016 года N 25-ЗТО) недействующей со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой данная статья отсылает к части 4 статьи 17 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В обоснование своего требования заявитель ссылался на противоречие оспариваемой нормы пункту 5 части 5 статьи 29 указанного федерального закона, пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, а также на неопределенность оспариваемой нормы.

Решением Тульского областного суда от 29 мая 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Гриф" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Тульской областной Думой, губернатором Тульской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Для целей Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок понимается документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок (пункт 19 части 1 статьи 3 и часть 2 статьи 17 данного федерального закона).

Частью 5 статьи 29 этого же федерального закона определены обстоятельства, при наступлении хотя бы одного из которых уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Согласно пунктам 1-4 части 5 статьи 29 указанного федерального закона такими обстоятельствами являются:

1) неосуществление в отсутствие чрезвычайной ситуации предусмотренных свидетельством перевозок по маршруту регулярных перевозок в течение более чем трёх дней подряд, а в случае осуществления перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, невыполнение более пяти рейсов подряд;

2) неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 3-5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) расторжение договора простого товарищества (в случае, если свидетельство выдано участникам договора простого товарищества);

4) непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 или частью 4 статьи 13 названного федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок.

Исходя из пункта 5 части 5 статьи 29 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении обстоятельств, предусмотренных соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

На основании части 4 статьи 17 этого же федерального закона допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам.

Помимо приведённых выше норм суд первой инстанции руководствовался также частями 1 и 4 статьи 11 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которым муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения, а межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок вправе обращаться: уполномоченный орган исполнительной власти Тульской области - при неоднократном нарушении перевозчиком в течение 30 календарных дней на одном маршруте требований, установленных этим органом по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, а уполномоченный орган местного самоуправления Тульской области - при неоднократном нарушении перевозчиком в течение 30 календарных дней на одном маршруте требований, установленных этим органом по муниципальному маршруту регулярных перевозок.

В этой связи суд первой инстанции посчитал доводы административного истца не обоснованными, а статью 5 Закона Тульской области "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области" в оспариваемой части - не противоречащей нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также, отказав в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции не усмотрел какой-либо неопределённости в содержании оспариваемой нормы, равно как не усмотрел суд и создания оспариваемой нормой дискриминационных условий.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с решением суда не согласилась, поскольку выводы суда основаны на неверном толковании норм материального права.

Действительно, установление законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актов требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам допускается федеральным законом (часть 4 статьи 17 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Вместе с тем в силу пункта 5 части 5 статьи 29 этого же федерального закона в отношении и межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, и муниципальных маршрутов регулярных перевозок обстоятельства, при наступлении которых уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, могут быть предусмотрены только законом субъекта Российской Федерации.

Однако в оспариваемой статье 5 Закона Тульской области "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области" обстоятельством, при наступлении которого уполномоченный орган исполнительной власти Тульской области или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, названо нарушение требований, установленных в соответствии с частью 4 статьи 17 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", то есть, как указал суд первой инстанции, и требований, установленных органом местного самоуправления по муниципальному маршруту регулярных перевозок.

Такое правовое регулирование, предусматривающее в качестве обстоятельства для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок нарушение требований, установленных, в том числе, и органом местного самоуправления по муниципальному маршруту регулярных перевозок, противоречит пункту 5 части 5 статьи 29 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Также Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходит из того, что норма должна быть формально определённой, точной, чёткой и ясной, не допускающей расширительного толкования и, следовательно, произвольного применения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года N 15-П).

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что содержание статьи 5 Закона Тульской области "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области" в оспариваемой части является определённым, неоднозначного толкования не вызывает. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает такой вывод суда неправильным.

Указанной нормой предусмотрены основания для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и муниципальному маршруту регулярных перевозок, подтверждающего право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок.

При этом в данной норме содержится ссылка на часть 4 статьи 17 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которая, в свою очередь, отсылает к неназванным нормативным правовым актам неназванных органов местного самоуправления, что влечёт неопределённость, неоднозначное толкование в вопросе о том, за какие ясно выраженные действия (бездействие) и за неисполнение каких точно установленных нормативных правовых актов, принятых точно установленными органами местного самоуправления, может наступить ответственность в виде прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и муниципальному маршруту регулярных перевозок.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что вышеназванные обстоятельства являются самостоятельным основанием для признания статьи 5 Закона Тульской области "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области" в оспариваемой части недействующей.

Доводы Тульской областной Думы о том, что обращение уполномоченного органа с заявлением в суд не предопределяет прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, не могут быть признаны состоятельными, поскольку в случае подтверждения обстоятельств, предусмотренных оспариваемой нормой закона Тульской области, действие свидетельства на основании этой нормы должно быть прекращено.

Таким образом, обжалуемое решение суда является незаконным, в связи с чем данное решение суда подлежит отмене с вынесением по настоящему административному делу нового решения об удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Гриф".

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тульского областного суда от 29 мая 2017 года отменить и принять по административному делу новое решение.

Административный иск общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Гриф" удовлетворить.

Статью 5 Закона Тульской области от 28 декабря 2015 года N 2403-ЗТО "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным и муниципальным маршрутам на территории Тульской области" (в редакции Закона Тульской области от 28 апреля 2016 года N 25-ЗТО) признать недействующей со дня вступления настоящего решение суда в законную силу в той мере, в которой эта статья, отсылая к части 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не устанавливает конкретные обстоятельства для обращения уполномоченного органа в суд.

Указанное апелляционное определение в течение одного месяца со дня вступления данного определения в законную силу подлежит официальному опубликованию в газете "Тульские известия" или "Вестнике Тульской областной Думы" и размещению в "Сборнике правовых актов Тульской области и иной официальной информации" npatula.ru.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.