Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 24 октября 2017 г. N 63 по проекту федерального закона N 262341-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 24 октября 2017 г. N 63
по проекту федерального закона N 262341-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Во исполнение решения Совета Государственной Думы от 17 октября 2017 года (протокол N 74, пункт 99) Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в качестве комитета соисполнителя рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 262341-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек" и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается распространение лицензирования деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, на случаи осуществления такой деятельности по заказам или для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя; замена уведомительного порядка о начале осуществления указанного вида предпринимательской деятельности на разрешительный; предоставление Правительству РФ права самостоятельно изменять законодательно установленную периодичность проведения плановых проверок лицензиата в зависимости от отнесения осуществляемой им деятельности к определенной категории профиля риска, а также введение элементов электронного документооборота в процесс лицензирования указанного вида деятельности.

В 2011 году в рамках административной реформы было прекращено лицензирование указанного вида деятельности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров по заказам либо для обеспечения собственных нужд. Основанием для такого решения послужила норма Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающая отказ от лицензирования тех видов деятельности, регулирование которых может осуществляться иными методами.

В качестве упомянутых методов в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" до настоящего времени выступают условия осуществления перевозок пассажиров и багажа по заказам, предусматривающие заключение договора фрахтования транспортного средства, который обеспечивает контроль за осуществлением этого вида деятельности и позволяет однозначно определить вид осуществляемой перевозки - регулярная или заказная. Одновременно за нарушение правил перевозок по заказу и требований обеспечения безопасности пассажиров и багажа предусмотрена ответственность, определяемая соответственно статьями 11.14.2 и 12.31.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП). Наконец, основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, определены статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения".

Однако практика показала, что во многих российских регионах этот механизм работает неэффективно, в результате чего широкое распространение получили нелегальные перевозки, осуществляемые недобросовестными предприниматели под видом заказных на собственном автотранспорте. При этом ими полностью игнорируются установленные правила пассажирских перевозок и требования обеспечения безопасности пассажиров - не проводится регулярный технический осмотр транспортного средства и медицинское освидетельствование водителя, путевые листы и договоры фрахтования не оформляются. Выявление таких перевозчиков и составление соответствующих протоколов об административном правонарушениях на практике также вызывает серьезные сложности: для проведения проверки обязательно одновременное участие представителей ГИБДД и Ространснадзора, стоянки транспорта, как правило, территориально непостоянны и производятся в несанкционированных местах, транспортные средства не имеют идентификационных знаков и освещения, пассажиры отказываются давать свидетельские показания против перевозчиков и т.д. Ситуацию усугубляет коррупция и невысокий уровень доходов населения - при значительных размерах административного наказания (согласно частям 3 и 4 статьи 14.1.2 КоАП "Осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии" предусмотрен штраф 300 тысяч рублей для юридических лиц и 100 тысяч для индивидуальных предпринимателей,) взятка должностному лицу в размере даже десятой части от причитающегося штрафа представляется серьезным аргументом для того, чтобы инспектор проигнорировал или "смягчил" выявленное правонарушение, например, оформив штрафные санкции в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14.1 КоАП "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (лицензии), предусматривающими штрафы в 3-5 раз ниже, чем по частям 3 и 4 статьи 14.1.2 КоАП).

В результате резко возросло количество аварий в сфере транспортных перевозок пассажиров автомобильным транспортом, многие из которых повлекли за собой гибель и нанесение серьезных повреждений здоровью граждан, а также появилось осознание того, что осуществление указанного вида деятельности без соблюдения соответствующих условий и требований представляет реальную угрозу жизни и здоровью людей.

В этой связи представляется труднообъяснимым, почему Правительством РФ в качестве основания разработки законопроекта и введения лицензирования деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по заказам или для обеспечения собственных нужд указало именно отсутствие возможности "в полной мере пресечь незаконные регулярные перевозки пассажиров, выполняемых под видом заказных и для собственных нужд". В этом случае концепция законопроекта вступает в противоречие с нормами части 1 статьи 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливающих в качестве единственного основания для введения лицензирования - необходимость предотвращения нанесения такой деятельностью лицензиата ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, запрещая при этом лицензирование в каких-либо иных целях.

По мнению Комитета, также недостаточно убедительной выглядит представленная Правительством РФ мотивация необходимости возврата к лицензированию указанного вида деятельности как эффективного способа пресечения незаконных пассажирских перевозок автомобильным транспортом. В частности, в пояснительной записке отсутствуют какие-либо количественные показатели, позволяющие объективно оценить объем таких нелегальных перевозок, количество занимающихся этим видом деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, число выявленных и пресеченных правонарушений, размер наложенных на правонарушителей штрафных санкций степень распространения таких перевозок по территории Российской Федерации. Иными словами, в пояснительной записке нет обоснования того, что существующего нормативно-правового регулирования заказных перевозок пассажиров автотранспортом и имеющихся в распоряжении исполнительных органов государственной власти полномочий не достаточно для пресечения подобных правонарушений, и что проблема распространения незаконных пассажирских перевозок лежит именно в плоскости недостаточности законодательного регулирования, а не правоприменительной практики.

Комитет обращает внимание, что вся мотивировочная часть сопроводительных материалов к законопроекту касается исключительно заказных пассажирских перевозок. Вместе с тем, законопроектом предлагается распространить сферу лицензирования также на пассажирские перевозки, осуществляемые предпринимателями и юридическими лицами для обеспечения собственных нужд, что затрагивает интересы, как минимум, нескольких тысяч субъектов малого и среднего предпринимательства, а также несколько десятков тысяч организаций. По сути, законопроект можно рассматривать как дополнительную финансовую и административную нагрузку на бизнес, поскольку теперь значительная часть крупных предприятий будет обязана получать лицензию на весь автомобильный транспорт, задействованный в перевозке своих работников, оформлять соответствующие документы, подвергаться различного рода проверкам и нести реальные финансовые издержки и т.д. В пояснительной записке нет данных о количестве подпадающих под действие закона индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также величине дополнительной нагрузки, которая на них будет возложена с его принятием. Непонятно, каким образом соотносится положительный эффект законопроекта от пресечения незаконных пассажирских перевозок по заказам с теми отрицательными последствиями от введения дополнительной административно-финансовой нагрузки на бизнес.

Выше указывалось, что сегодня создана и 6 лет функционирует система регулирования осуществления перевозок пассажиров и багажа по заказам, обеспечивающая контроль за осуществлением этого вида деятельности посредством заключения договоров фрахтования. Вместе с тем концепция законопроекта, запуская новый механизм государственного регулирования в виде лицензирования, не предусматривает отмены или модернизации прежней системы контроля, по сути, вводя двойное регулирование этого вида деятельности и дублирование функций обеих систем. Такой подход можно рассматривать как создание дополнительных административных барьеров для выхода на рынок, усложнение деятельности хозяйствующих субъектов и оказание дополнительного административного воздействия на бизнес.

В настоящее время Правительство РФ приступило к реформированию разрешительной деятельности, являющимся логическим продолжением реорганизации системы контрольно-надзорной деятельности, в качестве главной цели которого выступает качественное снижение избыточного давления государства на добросовестный бизнес. Проектируемые изменения предполагают систематизацию категорий рисков деятельности, изменение режимов проведения проверочных мероприятий и переориентацию государственного и муниципального контроля на объекты повышенного риска и те хозяйствующие субъекты, которые систематически допускают грубые нарушения законодательства в своей работе.

Проведенные Минэкономразвития России совместно с Высшей школой экономики и РСПП исследования контрольно-надзорной и разрешительной деятельности выявили наличие в нашей стране 102 разрешительных режимов, которые можно отнести к лицензированию, хотя формально в силу закона лицензии должны быть получены лишь по 66 из них. Исчерпывающие перечни разрешительных режимов иных типов нормативно не легитимированы. Всего выявлен 541 вид разрешительной деятельности - это в два с половиной раза больше, чем видов государственного контроля: 28 разрешительных режимов действуют фактически незаконно, для 54 отсутствует надлежащее регулирование, а порядок 240 режимов установлен только ведомственными документами.

В этой связи, с целью создания сквозной системы учета выданных на всех уровнях власти разрешений на занятие определенным видом деятельности, предлагается закрепить приоритет таких форм предоставления разрешения, как запись в реестре, и представление их в форме электронного документа. Также как и в случае реформы государственного и муниципального контроля (надзора) предусматривается активное применение риск-ориентированного подхода и информационных технологий.

Начиная с 2020 года, предлагается законодательно определить исчерпывающий перечень разрешительных видов деятельности, состоящий из 438 позиций, начиная от космических исследований и заканчивая организацией концертной деятельности. При этом не допускается введение разрешительного порядка в отношении видов деятельности, не вошедших в указанный перечень. Также в виде отдельного перечня, будут сформированы виды деятельности, в отношении которых действует уведомительный порядок, который предполагается ввести в действие с 2019 года.

Оценивая концепцию законопроекта в контексте проектируемого реформирования разрешительной деятельности, Комитет отмечает, что предлагаемые Правительством РФ изменения в отношении контроля за осуществлением деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по заказам или для обеспечения собственных нужд несколько опережают планируемый график поэтапной модернизации разрешительной системы.

В частности, предлагаемое законопроектом дополнение Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" положениями, предоставляющими Правительству РФ право самостоятельно изменять законодательно установленную периодичность проведения плановых проверок лицензиата в зависимости от отнесения осуществляемой им деятельности к определенной категории профиля риска не может быть поддержано до момента законодательного утверждения разграничения всех видов деятельности по соответствующим разрешительным режимам и отнесения каждого конкретного вида деятельности и (или) используемых при его осуществлении производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Аналогичную позицию Комитет занимает в отношении отмены уведомительного порядка осуществления без лицензии перевозки индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами пассажиров автомобильным транспортом по заказам либо для собственных нужд, а также введения в процедуру лицензирования указанного вида деятельности элементов электронного документооборота.

Исходя из вышеизложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает принятие законопроекта в первом чтении, при условии уточнения в ходе его доработки оснований и предмета лицензирования, приведения его в соответствии с действующей системой правового регулирования указанного вида деятельности, а также оценки его воздействия на доступ на рынок и оказания дополнительного административно-финансовой нагрузки на добросовестный бизнес.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев