Методические рекомендации по подготовке программ профилактики нарушений обязательных требований (утв. Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий)

Общие положения

Настоящие Методические рекомендации по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований (далее - Методические рекомендации) разработаны с целью формирования единого подхода к подготовке программ профилактики нарушений обязательных требований главными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации, включающим положения по организации и проведению профилактических мероприятий, определению видов и форм профилактических мероприятий и системе мониторинга, оценки эффективности и результативности данных мероприятий.

Методические рекомендации разработаны для главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации в целях реализации положений:

Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 448-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения пожарной безопасности, подготовки населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций";

Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

постановления Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации";

плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 01 апреля 2016 г. N 559-р;

основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2016 г.N 934-р;

методических рекомендаций по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора) (одобрены подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания подкомиссии от 18 августа 2016 г. N 6));

методических рекомендаций по обобщению и анализу правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности (одобрены подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания подкомиссии от 9 сентября 2016 г. N 7));

распоряжения МЧС России от 10.10.2016 N 448 "О реализации мероприятий профилактических операций".

методики оценки безопасности (готовности) оздоровительных учреждений (лагерей, объектов и мест отдыха и туризма) с круглосуточным пребыванием людей, в том числе детских (письмо МЧС России от 20.07.2016 N 43-3673-19).

В настоящих Методических рекомендациях используются следующие основные понятия:

профилактическое мероприятие - мероприятие, проводимое подразделением главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в целях предупреждения возможного нарушения обязательных требований, направленное на снижение рисков причинения ущерба охраняемым законом ценностям и отвечающее следующим признакам:

1. реализация мероприятий в отношении неопределенного круга лиц или в отношении конкретных субъектов (объектов);

2. отсутствие принуждения и наличие добровольного согласия субъектов (объектов);

3. отсутствие неблагоприятных последствий (взыскание ущерба, выдача предписаний, привлечение к ответственности) для подконтрольных субъектов, в отношении которых они реализуются;

4. направленность на выявление конкретных причин и факторов несоблюдения обязательных требований;

5. отсутствие организационной связи с контрольно-надзорными мероприятиями;

обязательные требования - требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими производственным объектам, к их персоналу, а также к производимой и (или) реализуемой хозяйствующими субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), имеющие обязательный характер и установленные международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами и нормативными документами органов государственной власти СССР и РСФСР, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также иными нормативными документами;

охраняемые законом ценности - жизнь и здоровье граждан, права, свободы и законные интересы граждан и организаций, их имущество, сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов, имеющих историческое, научное, культурное значение, поддержание общественной нравственности, обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления, обеспечение обороны страны и безопасности государства, стабильности финансового сектора, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности;

подконтрольные субъекты - юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющие профессиональную приносящую доход деятельность в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации, лицензии или в силу членства в саморегулируемой организации, в отношении которых федеральными законами предусмотрено осуществление государственного контроля (надзора), физические лица, обратившиеся в уполномоченный государственный орган с заявлением о присвоение одного из вышеуказанных статусов, а также государственные органы и органы местного самоуправления при осуществлении ими вне рамок своих властных полномочий обычной хозяйственной деятельности (в части соблюдения обязательных требований, предъявляемых к организациям независимо от их ведомственной принадлежности).

I. Цели, задачи, принципы проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований

1.1. Целями проведения профилактических мероприятий являются:

обеспечение к концу 2025 г. снижение количества населения, погибающего в чрезвычайных ситуациях не менее чем на 30,4%, при пожарах не менее чем на 31,3%;

предупреждение нарушений населением и подконтрольными субъектами обязательных требований, включая устранение причин, факторов и условий, способствующих возможному нарушению обязательных требований;

создание мотивации к добросовестному поведению и, как следствие, снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям;

повышение уровня культуры безопасности жизнедеятельности населения;

снижение административной нагрузки на подконтрольные субъекты;

повышение прозрачности системы государственного контроля (надзора) в целом и деятельности контрольно-надзорных органов Министерства;

внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов Министерства;

снижение издержек как контрольно-надзорных органов, так и подконтрольных субъектов по сравнению с ведением контрольно-надзорной деятельности исключительно путем проведения контрольно-надзорных мероприятий;

разъяснение населению и подконтрольным субъектам системы обязательных требований, правил безопасного поведения в быту и при возникновении чрезвычайной ситуации, пожара.

1.2. Проведение профилактических мероприятий позволит решить следующие задачи:

инвентаризация состава и особенностей групп населения и подконтрольных субъектов (объектов), присвоение им уровня риска (класса опасности), оценка состояния подконтрольной среды;

выявление причин, факторов и условий, способствующих нарушению обязательных требований, определение способов устранения или снижения рисков их возникновения;

установление зависимости видов, форм и интенсивности профилактических мероприятий от признаков, характерных для конкретных социальных групп населения, подконтрольных субъектов (объектов) и присвоенного им уровня риска (класса опасности);

формирование одинакового понимания обязательных требований в соответствующих сферах у всех участников контрольно-надзорной и профилактической деятельности;

1.3. При планировании и осуществлении профилактических мероприятий соблюдаются следующие базовые принципы:

принцип понятности - представление информации об обязательных требованиях в простой, понятной, исчерпывающей форме: описание, пояснение, приведение примеров самих обязательных требований, указание нормативных правовых актов их содержащих и административных последствий за нарушение обязательных требований и др.;

принцип информационной открытости - доступность для населения и подконтрольных субъектов сведений об организации и осуществлении профилактических мероприятий (в том числе за счет использования информационно-коммуникационных технологий);

принцип вовлеченности - обеспечение включения населения и подконтрольных субъектов посредством различных каналов и инструментов обратной связи в процесс взаимодействия по поводу предмета профилактических мероприятий, их качества и результативности;

принцип полноты охвата - максимально полный охват профилактическими мероприятиями населения и подконтрольных субъектов;

принцип актуальности - регулярная ревизия и обновление программы профилактических мероприятий, использование актуальных достижений науки и технологий при их проведении;

принцип релевантности - выбор набора видов и форм профилактических мероприятий, учитывающий особенности групп населения и подконтрольных субъектов (специфика вида деятельности, размер организации, наиболее удобный способ коммуникации и др.) и объектов;

принцип периодичности - обеспечение регулярности проведения профилактических мероприятий.

1.4. Профилактическую работу на территории субъекта Российской Федерации организуют и осуществляют:

структурные подразделения главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации;

органы государственного пожарного надзора;

пожарно-спасательные подразделения федеральной противопожарной службы;

иные органы власти, учреждения и организации, деятельность которых предполагает осуществление комплекса мер в сфере профилактики нарушений обязательных требований.

1.5. Согласованность действий главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений, организаций при решении задач в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности обеспечивают комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

II. Виды и формы профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований

2.1. В целях профилактики нарушений обязательных требований главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации применяют следующие виды и формы профилактических мероприятий:

2.1.1. Правового просвещения, т.е. распространения знаний о правах и обязанностях граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области обеспечения комплексной безопасности, способах реализации (выполнения) установленных обязательных требований.

Правовое просвещение осуществляется в виде размещения на официальном сайте перечней нормативных правовых актов (и их частей), содержащих обязательные требования, либо перечней самих требований, оценка соблюдения которых является предметом контроля (надзора) в порядке, определённом подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол заседания подкомиссии от 18 августа 2016 г. N 6).

2.1.2. Правового информирования, т.е. деятельности, направленной на доведение до граждан и подконтрольных субъектов информации, касающейся обеспечения комплексной безопасности, по вопросам соблюдения обязательных требований посредством имеющихся доступных способов, включая следующие:

2.1.2.1. Разработка руководств по соблюдению действующих обязательных требований, представляющих собой брошюры, схемы, инфографические материалы, содержащие основные требования в визуализированном виде с изложением текста требований в простом и понятном формате. Такие руководства должны быть подготовлены по всем ключевым обязательным требованиям, нарушения которых наиболее часто встречаются в практике надзорной деятельности. Руководства подлежат размещению на официальном сайте главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), а также в занимаемых ими помещениях; подлежат распространению среди подконтрольных субъектов посредством специализированных отраслевых союзов, общественных объединений предпринимателей и общественных организаций, действующих в соответствующей сфере;

2.1.2.2. В случае изменения обязательных требований МЧС России готовятся комментарии о содержании новых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, внесенных изменениях в действующие акты, сроках и порядке вступления их в действие, а также о необходимых организационных и технических мероприятиях, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения населением и подконтрольными субъектами обязательных требований. Комментарии должны быть разработаны в понятном формате и опубликованы в срок, не превышающий 2-х месяцев с даты принятия соответствующих изменений обязательных требований. Обеспечение доступности комментариев организуется за счет: подготовки и размещения в сети "Интернет" сравнительных схем, наглядно демонстрирующих ключевые изменения, выступлений уполномоченных представителей главных управлений МЧС России по субъектам Российской федерации в средствах массовой информации с кратким обзором основных изменений, проведения семинаров для общественных объединений предпринимателей и представителей подконтрольных субъектов и др.

2.1.2.3. Проведение консультаций с подконтрольными субъектами по разъяснению обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах. В зависимости от целевого охвата аудитории подконтрольных субъектов консультации проводятся в следующих форматах: семинары, инструктажи, тематические конференции, заседания рабочих групп, "горячие линии" с подконтрольными субъектами, консультации в общественных приемных и многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ), проводимые как в очном режиме, так и в онлайн формате посредством использования современных информационно-телекоммуникационных технологий. Указанные консультации должны проводиться на регулярной основе не реже одного раза в квартал (в случае с консультациями посредством общественных приемных и МФЦ - постоянно).

2.1.2.4. Информирование неопределенного круга подконтрольных субъектов посредством средств массовой информации (печатные издания, телевидение, радио, социальные сети и др.) и социальной наружной рекламы о важности добросовестного соблюдения обязательных требований, с целью формирования и укрепления культуры безопасного поведения. Данные мероприятия должны ставить своей целью доведение до подконтрольных субъектов простых информационных сообщений и ориентированы на виды контроля (надзора), затрагивающие наиболее широкий круг подконтрольных субъектов.

2.1.3. Обобщение практики осуществления деятельности государственного контроля (надзора) в порядке, определённом подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Включает в себя выделение наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований, в том числе подготовку рекомендаций в отношении мер, которые должны приниматься подконтрольными субъектами в целях недопущения таких нарушений.

2.1.3.1 Обобщение практики проводится главным управлением МЧС России по субъекту Российской Федерации на регулярной основе в соответствии с утвержденным Порядком организации работы по обобщению и анализу правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности (см. пункт 3 Методических рекомендаций по обобщению и анализу правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности) с публикацией сводных результатов на официальном сайте в сети "Интернет" не реже одного раза в год.

2.1.3.2. По результатам обобщения практики контрольно-надзорный орган проводит классификацию причин возникновения типовых нарушений обязательных требований по следующим основаниям: неясность или неоднозначность трактовки обязательного требования; отсутствие информации в публичном доступе о наличии и содержании обязательного требования; избыточность, дублирование, устаревание обязательного требования, высокий уровень издержек по соблюдению обязательного требования по сравнению с уровнем возможной ответственности, отсутствие прямой связи несоблюдения обязательного требования с риском причинения ущерба охраняемым законом ценностям. На основе полученной классификации контрольно-надзорный орган инициирует процесс устранения проблемы избыточности, дублирования и (или) устаревания требований и (или) проводит корректировку соответствующей Программы профилактики нарушения обязательных требований.

2.1.3.3. В рамках подготовительной работы по обобщению практики, контрольно-надзорный орган на ежеквартальной основе публикует на своем официальном сайте в сети "Интернет" статистику количества проведенных контрольно-надзорных мероприятий, перечень наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований, общую сумму привлечения к административной ответственности с указанием основных правонарушений по видам.

2.1.4. Проведения мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с проверяемыми субъектами и проверок по заявлениям граждан в виде плановых (рейдовых) осмотров, обследований территорий (земельных участков) по вопросам обеспечения комплексной безопасности, включающих:

обследования территорий (земельных участков) (за исключением лесных участков), территорий (земельных участков) городских и сельских поселений, садовых, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан;

обследования земель сельскохозяйственного назначения и земель запаса.

2.2. Данные мероприятия направлены на пресечение и предупреждение нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности, в том числе:

по организации и проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайной ситуации, а также своевременному оповещению населения и направлению в зону чрезвычайной ситуации сил и средств для ее ликвидации;

по очистке территории (земельного участка), прилегающей к лесу от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов, отделения леса противопожарной минерализованной полосой или иным противопожарным барьером;

по строительству на территории (земельном участке), прилегающей к лесу различных сооружений и подсобных строений, а также складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов;

по выжиганию сухой травянистой растительности;

по нарушению порядка использования открытого огня и разведения костров на территориях земель сельскохозяйственного назначения и землях запаса;

по созданию в целях пожаротушения, условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, исправности, источников наружного противопожарного водоснабжения.

2.3. При выявлении в ходе профилактических мероприятий признаков нарушений установленных требований, принимаются следующие меры:

доведение информации о возможности противоправном действии (бездействии);

профилактическая беседа (инструктаж);

предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований;

возбуждение дела об административном правонарушении, его рассмотрение в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и вынесение предупреждения;

рассмотрение вопроса о назначении штрафа при повторном нарушении;

внесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения;

назначение внеплановой проверки в отношении органа власти, юридического лица, индивидуального предпринимателя, объекта защиты, используемого (эксплуатируемого) организацией в процессе осуществления своей деятельности;

информирование органов прокуратуры, органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о состоянии комплексной безопасности населенных пунктов, организаций и объектов защиты на соответствующей территории.

2.3.1 Орган надзорной деятельности объявляет (вручает) предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований при наличии у контрольно-надзорного органа сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых без взаимодействия с подконтрольным субъектом, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований причинило ущерб охраняемым законом ценностям, и если подконтрольный субъект не привлекался к ответственности за нарушение соответствующих требований.

2.3.2. Орган надзорной деятельности объявляет предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает подконтрольному субъекту принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и предоставить уведомление об этом в установленный в таком предостережении срок.

2.4. Представленный перечень не является закрытым. При формировании Программы профилактики нарушения обязательных требований главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации вправе дополнять перечень другими видами профилактических мероприятий, включая:

2.4.1. Разъяснительную работу относительно процедур контроля: подготовка в понятном формате и размещение в открытых источниках, а также предоставление и разъяснение подконтрольному субъекту до начала проведения мероприятия информации о порядке проведения контрольно-надзорных мероприятий, включая права и обязанности подконтрольного субъекта, права и обязанности контрольно-надзорного органа, сроки проведения мероприятий, порядок обжалования и др.

2.4.2. Мероприятия, направленные на поощрение и стимулирование подконтрольных субъектов, добросовестно соблюдающих обязательные требования, включая выдвижение отдельных подконтрольных субъектов в общественные и экспертные органы при контрольно-надзорном органе; перевод добросовестных подконтрольных субъектов в более низкие категории риска (классы опасности); использование упрощенных процедур контроля (надзора) и др.

2.4.3. Создание интерактивных сервисов для добровольного подтверждения подконтрольным субъектом соблюдения предъявляемых к его деятельности обязательных требований в электронном виде ("электронный инспектор", интерактивные инспекции).

2.4.4. Иные профилактические мероприятия.

III. Порядок и организация работы по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований

3.1. Ответственным за организацию и проведение профилактических мероприятий на территории субъекта Российской Федерации является начальник главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации.

3.2. Порядок проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, устанавливается Программой профилактики нарушений обязательных требований (далее -Программа), разрабатываемой ежегодно и утверждаемой приказом начальника главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации.

3.3. Программа готовится единой для всех видов надзорной деятельности, осуществляемом МЧС России.

3.4. При разработке Программы учитываются достигнутые результаты профилактической работы за предыдущий год, результаты осуществления контрольно-надзорной деятельности в целом, цели, задачи и ключевые показатели эффективности и результативности по совершенствованию исполнения контрольных (надзорных) функций на следующий календарный год.

3.5. Программа должна включать в себя:

1) цели и задачи проведения профилактической работы в рамках соответствующего вида контроля (надзора) в целом на год;

2) краткий анализ текущего состояния подконтрольной среды, включая:

описание видов и типов подконтрольных субъектов (объектов);

описание ключевых наиболее значимых рисков (их распределение в зависимости от видов подконтрольных субъектов (объектов), территорий, видов экономической деятельности и др. и динамика их изменений за прошедший год);

описание текущих и ожидаемых трендов и тенденций, которые могут оказать воздействие на состояние подконтрольной среды;

статистические показатели состояния подконтрольной среды;

описание текущего уровня развития профилактических мероприятий;

3) целевые показатели качества и результативности Программы на трехлетний период и очередной календарный год с указанием методики определения показателей;

4) перечень должностных лиц (с контактами), ответственных за организацию и проведение профилактических мероприятий в главном управлении МЧС России по субъекту Российской Федерации;

5) годовой план-график профилактических мероприятий, сгруппированных и детализированных в соответствии с настоящими Методическими рекомендациями;

6) ссылку на официальный сайт главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в сети "Интернет", на котором должна содержаться информация о текущих результатах профилактической работы, готовящихся и состоявшихся профилактических мероприятиях, а также размещаться Программа.

3.6. План-график профилактических мероприятий разрабатывается и утверждается ежегодно в соответствии с перечнем типовых мероприятий сезонных профилактических операций и профилактических операций, проводимых при угрозе и (или) возникновении чрезвычайных ситуаций.

3.7. План-график должен содержать для каждого вида профилактических мероприятий:

краткое описание формы выбранного мероприятия;

периодичность проведения,

перечни групп населения и подконтрольных субъектов,

ожидаемые результаты проведенного мероприятия.

3.8. При подготовке плана-графика профилактических мероприятий главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации определяет интенсивность профилактических мероприятий для конкретных подконтрольных субъектов (объектов) с учетом риск-ориентированного подхода, согласно которому, при прочих равных, чем выше уровень риска (класс опасности), присвоенный подконтрольному субъекту (объекту), тем более интенсивной и адресной должна быть профилактическая работа в его отношении со стороны органа надзорной деятельности; в отношении подконтрольных субъектов (объектов) с низким уровнем риска (классом опасности) профилактические мероприятия могут полностью заменять собой плановые проверки.

3.9. Проект Программы подлежит обсуждению на заседании общественного совета или другого коллегиального органа с участием представителей общественных объединений предпринимательского сообщества, а также на заседании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3.10. Итоговая версия Программы утверждается приказом начальника и подлежит размещению не позднее 01 января планового года на официальном сайте главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в сети "Интернет".