Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2017 г. N 16-АПГ17-7 Решение суда о частичном удовлетворении иска об оспаривании отдельных положений правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утв. решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 г. N 34/1091, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2017 г. N 16-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Волгоградской городской Думы и администрации Центрального района Волгограда на решение Волгоградского областного суда от 31 мая 2017 года, которым частично удовлетворен административный иск Шатохина А.И. об оспаривании отдельных положений Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 21 октября 2015 года N 34/1091.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Волгоградской городской Думы Орлова В.Ю. и представителя администрации Центрального района Волгограда Гончаровой Е.С., поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

21 октября 2015 года Волгоградской городской Думой принято решение N 34/1091, которым утверждены Правила благоустройства территории городского округа Волгоград. Данные документы официально опубликованы в издании "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград" от 29 октября 2015 года N 116.

Пунктом 2.3 указанных Правил благоустройства определено, кем обеспечивается благоустройство территории городского округа Волгоград. Так, благоустройство территории городского округа Волгоград обеспечивается, в том числе, хозяйствующими субъектами и физическими лицами, осуществляющими благоустройство территорий, находящихся у них в собственности, и участвующими в благоустройстве прилегающих территорий, если иное не предусмотрено законом или договором (подпункт 2.3.3 этого пункта), а также хозяйствующими субъектами при размещении нестационарных торговых объектов на основании договора на размещение, заключенного по результатам торгов (абзац первый подпункта 2.3.4 этого пункта). Хозяйствующие субъекты проводят работы по благоустройству территории общего пользования согласно схеме территории, подлежащей благоустройству, которая включается в документацию о торгах на право размещения нестационарного торгового объекта и является неотъемлемой частью договора на размещение (абзац второй подпункта 2.3.4 этого пункта).

Согласно пункту 2.6 оспариваемых Правил благоустройства в целях благоустройства территорий общего пользования хозяйствующие субъекты и физические лица вправе заключать с администрацией Волгограда соглашение о благоустройстве (уборке) территории общего пользования. Неотъемлемой частью указанного соглашения является схема территории, подлежащей благоустройству (уборке) (схематическая карта).

В целях обеспечения благоустройства территории городского округа Волгоград за хозяйствующими субъектами и физическими лицами закрепляются для уборки и санитарного содержания прилегающие территории в границах, определенных по согласованию с ними (подпункт 2.6.1 пункта 2.6 оспариваемых Правил благоустройства).

Подпунктом 2.6.2 пункта 2.6 этих же Правил установлено, что границы прилегающих территорий определяются по согласованию с собственниками зданий (помещений в них) и сооружений, участвующими в благоустройстве данных территорий. Граница и содержание прилегающих к многоквартирному жилому дому территорий определяются решением собственников помещений данного дома. Определение границ уборки прилегающих территорий между физическими лицами и хозяйствующими субъектами осуществляется соответствующими территориальными структурными подразделениями администрации Волгограда или уполномоченными ими муниципальными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства районов Волгограда с составлением схематических карт, по дорожной сети - отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград, по согласованию с ними (абзац первый указанного подпункта).

Один экземпляр схематических карт передается хозяйствующему субъекту или физическому лицу для организации уборочных работ, второй - для координации и контроля находится в территориальном структурном подразделении администрации Волгограда (отраслевом (функциональном) структурном подразделении администрации Волгограда, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград) (абзац второй подпункта 2.6.2 пункта 2.6 оспариваемых Правил благоустройства).

Подпунктом 2.6.3 пункта 2.6 этих же Правил закреплено, что хозяйствующие субъекты, владельцы частного жилищного фонда обязаны производить уборку территорий, находящихся у них в собственности, а также прилегающих территорий при наличии согласованных схематических карт и соглашения о благоустройстве (уборке) территории общего пользования.

Исходя из подпунктов 2.6.4 и 2.6.4.7 пункта 2.6 оспариваемых Правил благоустройства обязанности по организации и (или) производству работ по уборке, очистке и санитарному содержанию прилегающих территорий (земельных участков) возлагаются на организации, а также владельцев частного жилищного фонда при согласовании ими схематических карт, если иное не предусмотрено законом или договором, в частности, указанные обязанности возлагаются на владельцев нестационарных торговых объектов (лотков, киосков, павильонов и других нестационарных торговых объектов) и сезонных кафе в отношении территории отведенного места под размещение объекта и прилегающей территории на расстоянии 10 метров от внешней границы места, но не далее проезжей части улицы.

Индивидуальный предприниматель Шатохин А.И. обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании приведенных норм недействующими со дня принятия в следующих их частях: подпункта 2.3.3 пункта 2.3 - в части слов "и участвующими в благоустройстве прилегающих территорий"; абзацев первого и второго подпункта 2.3.4 пункта 2.3 - полностью; подпункта 2.6.1 пункта 2.6 - в части слов "хозяйствующими субъектами" и "прилегающие"; абзаца первого подпункта 2.6.2 пункта 2.6 - в части слов в третьем предложении "прилегающих" и "хозяйствующими субъектами"; подпункта 2.6.3 пункта 2.6 - в части слов "хозяйствующие субъекта" и "а также прилегающих территорий"; подпункта 2.6.4.7 пункта 2.6 - полностью.

В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что оспариваемые нормы неправомерно возлагают на граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц обязанность по содержанию и благоустройству не принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве прилегающих территорий. По мнению заявителя, такое правое регулирование не находится в компетенции органов местного самоуправления и может быть осуществлено только федеральным законом или договором.

Решением Волгоградского областного суда от 31 мая 2017 года административный иск Шатохина А.И. удовлетворен частично. Недействующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу признаны следующие нормы оспариваемых Правил благоустройства: подпункт 2.3.3 пункта 2.3 - в части слов "хозяйствующими субъектами, участвующими в благоустройстве прилегающих территорий"; абзац первый подпункта 2.3.4 пункта 2.3 - полностью; абзац второй подпункта 2.3.4 пункта 2.3 - в части слов "хозяйствующие субъекты проводят работы по благоустройству территории общего пользования согласно схеме территории, подлежащей благоустройству, которая является неотъемлемой частью договора на размещение"; подпункт 2.6.1 пункта 2.6 - в части слов "хозяйствующими субъектами" и "прилегающие"; абзац первый подпункта 2.6.2 пункта 2.6 - в части слов в третьем предложении "прилегающих" и "хозяйствующими субъектами"; подпункт 2.6.3 пункта 2.6 - в части слов "хозяйствующие субъекта" и "а также прилегающих территорий"; подпункт 2.6.4.7 пункта 2.6 - в части слов "владельцы нестационарных торговых объектов (лотков, киосков, павильонов и других нестационарных торговых объектов)" и "территория отведенного места под размещение объекта и прилегающая территория на расстоянии 10 метров от внешней границы места, но не далее проезжей части улицы".

Дополнительным решением Волгоградского областного суда от 4 июля 2017 года отказано в удовлетворении административного иска в части признания недействующим подпункта 2.6.4.7 пункта 2.6 оспариваемых Правил благоустройства, положениями которого обязанность по благоустройству территории отведенного места под размещение объекта и прилегающей территории на расстоянии 10 метров от внешней границы места, но не далее проезжей части улицы, возложена на владельцев сезонных кафе.

Удовлетворяя заявленные Шатохиным А.И. требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемыми положениями Правил благоустройства установлено такое правовое регулирование, при котором, несмотря на отсутствие в Правилах прямого указания о возложении обязанности по благоустройству прилегающих территорий на лиц, не являющихся собственниками земельных участков, такая обязанность возлагается на них в каждом случае при заключении договоров на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда.

В апелляционной жалобе Волгоградская городская Дума просит решение суда отменить и оставить административное исковое заявление без рассмотрения.

Администрации Центрального района Волгограда в своей апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Как полагают заявители апелляционных жалоб, оспариваемые нормы Правил благоустройства не противоречат федеральному законодательству и не возлагают на граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, не являющихся собственниками земельных участков и торговых объектов, обязанность по благоустройству прилегающих территорий. Такие обязательства возникают в соответствии с условиями договоров, заключаемых данными лицами добровольно.

Относительно доводов апелляционных жалоб Шатохиным А.И. представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2 этого же федерального закона благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 указанного федерального закона к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Закрепив за органами местного самоуправления полномочие по организации благоустройства территории, законодатель одновременно предоставил данным органам право утвердить правила реализации такого полномочия.

Во исполнение представленных полномочий Волгоградской городской Думой 21 октября 2015 года принято решение N 34/1091, которым утверждены Правила благоустройства территории городского округа Волгоград, отдельные положения которых оспариваются Шатохиным А.И.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71).

В силу пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из настоящего кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему кодексу.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности и других вещных прав определяется гражданским законодательством.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами, к которым оспариваемые Правила благоустройства не относятся, или договором.

Исходя из положений статей 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, на которых возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Из анализа приведенных выше правовых норм в их системном единстве со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями статей 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующим отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, статей 37-39 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует, что федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении. При этом возложение на собственников, владельцев, пользователей объектов недвижимости обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допуская установление органами местного самоуправления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, не предусматривает возложение на них обязанностей по содержанию таких территорий помимо их воли.

Таким образом, Волгоградская городская Дума, регламентируя в оспариваемых Правилах благоустройства вопросы содержания и уборки прилегающих к земельным участкам, на которых установлены торговые объекты, территорий, могла установить нормы, определяющие исключительно порядок участия в благоустройстве названных территорий и только в отношении собственников зданий (помещений в них) и сооружений.

Между тем, как следует из содержания оспариваемых норм Правил благоустройства, Волгоградская городская Дума установила такой порядок организации благоустройства, который фактически понуждает хозяйствующих субъектов брать на себя обязательства по уборке и содержанию собственными силами территории общего пользования, прилегающей к границам земельных участков или принадлежащим им сооружениям.

Доводы административных ответчиков о добровольности таких соглашений опровергаются наличием действующего нормативного акта того же уровня, что и оспариваемые положения, который обязывает хозяйствующих субъектов заключать такие договора.

Так, решением Волгоградской городской Думы от 23 декабря 2016 года 52/1513 утверждены Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда и типовая форма договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда.

В соответствии с пунктом 1.2.8 указанного Порядка размещение нестационарного торгового объекта осуществляется на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда без оформления земельно-правовых отношений.

Пунктом 3.2.3 данного Порядка установлено, что к конкурсной документации должны быть приложены проект договора на размещение и картографическая схема размещения павильона, киоска или торговой галереи в масштабе 1:500, техническое задание, согласование с департаментом муниципального имущества администрации Волгограда (при размещении нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в хозяйственном ведении, оперативном управлении или ином вещном праве), которые являются неотъемлемыми приложениями конкурсной документации.

В соответствии с пунктом 3 технического задания на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, являющегося приложением к названному выше типовому договору, должны быть определены сроки выполнения проектных, монтажных работ по размещению нестационарного торгового объекта и выполнения работ по благоустройству.

Согласно пункты 2.1.7 типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда в течение срока действия настоящего договора хозяйствующий субъект обязан обеспечить благоустройство прилегающей территории в соответствии с техническим заданием, соблюдение санитарных норм и правил, соблюдение специализации объекта, градостроительных регламентов, экологических, противопожарных и иных нормативов и правил.

Пунктом 2.6.4.7 оспариваемых Правил благоустройства определен размер прилегающей территории, который составляет 10 метров от внешней границ отведенного места под размещение нестационарного торгового объекта.

Проанализировав указанные выше положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при таком правовом регулировании хозяйствующие субъекты вынуждены заключать договоры на размещение нестационарных торговых объектов, в которые включены условия по благоустройству прилегающих территорий.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционных жалоб, основанные на неверном толковании норм материального и процессуального права, выводы суда первой инстанции о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству не опровергают и основаниями для отмены по существу правильного решения суда не являются.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 31 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Волгоградской городской Думы и администрации Центрального района Волгограда - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.