Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 268759-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии граждан в охране общественного порядка" (в части совершенствования правового регулирования правоотношений в сфере охраны общественного порядка), внесенный Правительством Российской Федерации (утв. решением Комитета от 9 ноября 2017 г. N 43/6)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 29 сентября 2017 года (протокол N 71, пункт 5) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 268759-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии граждан в охране общественного порядка" (в части совершенствования правового регулирования правоотношений в сфере охраны общественного порядка), внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" (далее - Федеральный закон "Об участии граждан в охране общественного порядка"), согласно которым предлагается установить порядок приема граждан в народную дружину, ограничения в отношении граждан, желающих стать внештатными сотрудниками полиции, учредителями народных дружин, особенности создания и деятельности народных дружин в городе федерального значения Севастополе, а также закрепить право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществлять личное страхование народных дружинников на период их участия во всех мероприятиях по охране общественного порядка.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Следует отметить, что решение вопросов поддержки граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (подпункт 51.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, а также создание условий для деятельности народных дружин отнесены к вопросам местного значения всех видов муниципальных образований (за исключением муниципального района) (пункт 33 части 1, часть 3 статьи 14, пункт 37 части 1 статьи 16 и пункт 13 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

При этом отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере осуществления охраны общественного порядка не допускается (пункт 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Конкретизация указанных полномочий в части оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, установлена отраслевым федеральным законом - Федеральным законом "Об участии граждан в охране общественного порядка".

Так, согласно части 6 статьи 26 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка" органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять личное страхование народных дружинников на период их участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка, устанавливать дополнительные льготы и компенсации для народных дружинников, гарантии правовой и социальной защиты членов семей народных дружинников в случае гибели народного дружинника в период участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка.

Вместе с тем следует учитывать, что участие народных дружин в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка является лишь одним из основных направлений деятельности народных дружин, предусмотренных частью 6 статьи 12 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка".

В соответствии с частью 6 статьи 12 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка" к основным направлениям деятельности народных дружин также относятся участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины (пункт 2) и участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций (пункт 3).

Граждане вправе участвовать в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов (пункт 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка").

В частности, органы местного самоуправления самостоятельно организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения (пункт "е" части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"). В соответствии с подпунктами 3 и 6 части 1 статьи 9 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления относятся организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан, а также содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий.

Тем самым, члены народных дружин и иные граждане могут привлекаться к охране общественного порядка не только органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, но и органами местного самоуправления.

Согласно пояснительной записке получение травм или гибель народного дружинника в период участия в охране общественного порядка по решению органов местного самоуправления, организаторов спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий, не будут являться страховыми случаями, так как произошли не во время участия в мероприятиях по охране общественного порядка, проводимых органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами. Однако это нарушает права народных дружинников ввиду невозможности получения страхового возмещения за причиненный им ущерб при охране общественного порядка.

Выявленный пробел предлагается урегулировать путем внесения изменений в часть 6 статьи 26 Федерального закона "Об участии граждан в охране общественного порядка". По мнению Комитета, предлагаемые изменения соотносятся с положениями Федеральных законов от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, направлены на усиление мер социальной защиты народных дружинников и заслуживают поддержки.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 268759-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии граждан в охране общественного порядка" (в части совершенствования правового регулирования правоотношений в сфере охраны общественного порядка).

Председатель Комитета

А.Н. Диденко