Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2017 г. N 78-АПГ17-17 Решение суда о признании частично не действующей статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11 мая 2006 г. N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2017 г. N 78-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 июня 2017 года, которым частично удовлетворен административный иск Федеральной антимонопольной службы России о признании недействующими отдельных положений статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11 мая 2006 года N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Гриневой В.М. и представителя губернатора Санкт-Петербурга Примакина С.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Федеральной антимонопольной службы России Тукаева В.А. и Вовкивской Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 апреля 2006 года законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и Губернатором Санкт-Петербурга 11 мая 2006 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон).

В статье 7-1 названного Закона закреплены исключительные полномочия предприятий и учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга и осуществляющих выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга.

Федеральная антимонопольная служба России обратилась в суд с административным иском о признании не действующей со дня принятия статьи 7-1 Закона в части слов: "по транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга, гостиничному обслуживанию органов государственной власти и официальных делегаций, посещающих Санкт-Петербург, ... организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга, проведении официальных мероприятий от имени Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, техническому обслуживанию и ремонту объектов гражданской обороны, предназначенных для органов государственной власти Санкт-Петербурга, коммунально-эксплуатационному обслуживанию помещений, занимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга, проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта, содержанию мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений, обеспечению эксплуатации, развития и защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга, обеспечению эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Санкт-Петербурга, информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, обеспечению координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий, обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, оказанию телекоммуникационных услуг органам государственной власти Санкт-Петербурга, централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге, погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению, выполнению аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения, в случае если выполнение указанных работ или оказание указанных услуг предусмотрено учредительными документами предприятия, учреждения".

По мнению административного истца, оспариваемое правовое предписание не соответствует пунктам 2, 3, 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку необоснованно препятствует осуществлению хозяйственной деятельности на соответствующих товарных рынках, вводит ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров, устанавливает для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые представляют такие товары, путем наделения исключительными полномочиями государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, на выполнение работ, оказание услуг, выполняемых либо оказываемых иными хозяйствующими субъектами на конкурентных рынках, что ведет или может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках и не допускает или может не допустить конкуренцию за право заключения государственного контракта.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 июня 2017 года иск удовлетворен частично, статья 7-1 Закона признана не действующей с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд урегулированы Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Целью указанного закона является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, в том числе в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (статья 1).

Частью 3 статьи 2 Закона о контрактной системе установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 данной статьи.

Согласно статье 3 Закона о контрактной системе под термином "определение поставщика (подрядчика, исполнителя)" понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном поименованным Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных названным Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В статье 8 этого же закона закреплен один из основных принципов контрактной системы - принцип обеспечения конкуренции, заключающийся в создании равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и устанавливающий, что любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены в статье 24 Закона о контрактной системе, согласно которой заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Из этого следует, что закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, следовательно, применение такого способа закупок, должно осуществляться исключительно в случаях, установленных законом.

Такие случаи предусмотрены статьей 93 Закона о контрактной системе.

Так, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе).

Аналогичные положения были закреплены в пункте 5 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", утратившего свою силу с 1 января 2014 года в связи с принятием Закона о контрактной системе.

По смыслу приведенных положений закона в их системном единстве, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать правовые акты, предусматривающие способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) исключительно в случаях, установленных Законом о контрактной системе, в том числе, если подведомственные органу исполнительной власти учреждения, предприятия обладают исключительными полномочиями в определенной сфере деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами в силу прямого указания об этом в нормативных правовых актах.

Однако в статье 7-1 оспариваемого Закона не приведены конкретные предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, которые наделяются исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, указанных в данной статье, тем самым для правоприменителя устанавливаются необоснованно широкие пределы усмотрения при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и создаются условия для проявления коррупции, что противоречит приведенным выше положениям Закона о контрактной системе, а также Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Кроме того оказание транспортных услуг, гостиничного обслуживания, общественного питания, техническое обслуживание и ремонт объектов гражданской обороны, коммунально-эксплуатационное обслуживание помещений, проведение инженерных изысканий и проектирование объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта, содержание мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений, обеспечение эксплуатации, развития и защиты автоматизированной информационной системы государственного заказа, обеспечение эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти, обеспечение координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий, обеспечение (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным, оказание телекоммуникационных услуг, централизованное оформление Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам, погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, обеспечение эксплуатации и выполнение функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению, выполнение аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения федеральным законодателем не отнесены к видам деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами в силу прямого указания об этом в нормативных правовых актах.

Доказательства, подтверждающие, что подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга учреждения, предприятия обладают исключительными полномочиями в указанных выше сферах деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами, административными ответчиками в нарушение положений пункта 3 части 8 и части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не представлены.

Таким образом, суд первой инстанции правильно установил противоречие положений статьи 7-1 Закона, наделяющей отдельных хозяйствующих субъектов исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, товарные рынки которых являются конкурентными, как предписаниям статьи 93 Закона о контрактной системе, так и требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", запрещающей ограничивать право хозяйствующих субъектов на получение государственных заказов и создание преимущественных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Довод апелляционных жалоб об ошибочности вывода суда о преюдиции судебных актов тринадцатого арбитражного апелляционного суда и Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по делу N А56-63226/2011 в части установленного ими противоречия оспариваемой нормы положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" на правильность решения суда не влияет.

Как следует из материалов дела вступившим в законную силу постановлением тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2012 года отменено решение арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 июня 2012 года по указанному выше делу и принято новое решение об отказе в удовлетворении заявления губернатора Санкт-Петербурга о признании незаконным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22 августа 2011 года и выданного на его основании предписания, которым губернатору Санкт-Петербурга предписано внести изменения в статью 7-1 Закона в приведенной выше части.

По смыслу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 21 декабря 2011 года N 30-П, преюдициальное значение могут иметь только фактические обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по рассмотренному ранее арбитражным судом делу. Данные положения не исключают различной правовой оценки таких обстоятельств и различного толкования применимых норм права, которые зависят от характера конкретного спора.

Следовательно, суждение арбитражного суда о противоречии статьи 7-1 Закона положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не имеет преюдициального значения для суда, рассматривающего в порядке абстрактного нормоконтроля дело об оспаривании названной правовой нормы.

Прочие доводы апелляционных жалоб Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга исследованы судом первой инстанции и получили правильную правовую оценку в решении.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.