Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2017 г. N 47-АПГ17-6 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующими Законов Оренбургской области от 4 декабря 2003 года N 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области", от 12 ноября 2014 года N 2703/762-V-OЗ "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию...

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2017 г. N 47-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Грищенко Н.Д. на решение Оренбургского областного суда от 15 июня 2017 года, которым отказано в удовлетворении ее административного иска об оспаривании статей 13, 14 и 17 Закона Оренбургской области от 4 декабря 2003 года N 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области", статьи 2 Закона Оренбургской области от 12 ноября 2014 года N 2703/762-V-OЗ "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных", а также пунктов 2 и 23 Порядка отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 26 марта 2015 года N 198-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Законодательного Собрания Оренбургской области и Правительства Оренбургской области Афанасьевой М.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 ноября 2003 года Законодательным Собранием Оренбургской области принят и 4 декабря 2003 года исполняющим обязанности главы администрации (губернатора) Оренбургской области подписан Закон Оренбургской области N 712/90-III-OЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области".

6 ноября 2014 года Законодательным Собранием Оренбургской области принят и 12 ноября 2014 года губернатором Оренбургской области подписан Закон Оренбургской области N 2703/762-V-OЗ "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных".

Постановлением Правительства Оренбургской области от 26 марта 2015 года N 198-п утвержден Порядок отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных.

Согласно положениям частей 1-11 статьи 13 Закона Оренбургской области "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области", регламентирующим отлов безнадзорных домашних животных:

1. Домашние животные без сопровождающего лица, кроме оставленных на привязи у мест общественного пользования, подлежат отлову как безнадзорные с последующей передачей их в приюты для бездомных животных и подлежат установлению (идентификации) по регистрационному номеру с последующим сообщением владельцу.

2. Отлов безнадзорных животных основывается на принципах соблюдения норм общественной нравственности, спокойствия населения и производится силами коммунальных служб и других организаций, прошедших регистрацию и специальную подготовку, включающую в себя медицинское освидетельствование, профилактические прививки и обучение.

3. Отлов безнадзорных собак и кошек производится при помощи специальных средств, используемых организациями по отлову животных. Использование при отлове собак и кошек приспособлений, которые травмируют животных (проволочными петлями, крюками и прочее), запрещено. Запрещен отстрел бродячих животных из любого вида огнестрельного оружия на территориях городов и поселков, кроме случаев самообороны.

4. Запрещается производить отлов безнадзорных собак и кошек в присутствии детей.

5. Бригадам по отлову бродячих животных запрещается изымать животных из квартир, с приусадебных участков, кроме как по решению суда, снимать с привязи животных, временно оставленных у общественных учреждений. Отлов безнадзорных собак и кошек на закрытых территориях организаций производится при наличии письменного разрешения их руководителя.

6. Запрещается жестокое обращение с отловленными животными при транспортировке и содержании, а также неоправданное уничтожение отловленных животных.

7. Средствам массовой информации запрещается публиковать (демонстрировать) материалы, пропагандирующие жестокое обращение с домашними животными.

8. Животные после отлова помещаются в приют кратковременного содержания, где они подлежат обязательному осмотру и освидетельствованию специалистами ветеринарной службы, учету с описанием их отличительных признаков.

9. Информация обо всех отловленных безнадзорных собаках и кошках в первый рабочий день после их отлова передается в главные регистрационные пункты городов и других населенных пунктов. При наличии у животного номерного знака главный регистрационный пункт обязан передать информацию владельцу животного.

Информация об отловленных собаках и кошках является доступной и открытой, для чего в приюте создается специальная телефонная линия. Каждый имеет право обратиться за получением необходимой информации о пропавших животных.

По первому требованию, заявленному в течение шести месяцев с момента задержания, отловленное животное возвращается его владельцу.

11. В случае массового отлова безнадзорных животных служба отлова должна сделать предупреждение для населения с указанием сроков и мест доставки отловленных животных.

Согласно положениям статьи 14 Закона Оренбургской области "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области", регламентирующим регулирование численности домашних животных, меры по регулированию численности домашних животных осуществляются в целях охраны жизни и здоровья граждан, собственности, предохранения от заболеваний других домашних животных, совершенствования генофонда, а также для сокращения численности безнадзорных животных.

Регулирование численности домашних животных может производиться путем установления ограничений на их племенное разведение, стерилизации или усыпления. Безнадзорные собаки с повышенной агрессивностью, а также больные животные, представляющие угрозу жизни и здоровью людей, являющиеся потенциальным источником эпидемий и эпизоотии, подлежат обязательному умерщвлению.

Порядок и способы регулирования численности домашних животных определяются специально уполномоченными органами с учетом заключений органов государственного ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзора, научных организаций и общественных объединений, решающих проблемы в данной области.

Согласно положениям частей 1-6 статьи 17 Закона Оренбургской области "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области", регламентирующим умерщвление домашних животных:

1. Умерщвление безнадзорных домашних животных допускается в случаях, предусмотренных санитарными и ветеринарными правилами, а также при обороне от нападающего безнадзорного домашнего животного, если жизнь и (или) здоровье человека (людей) находятся в опасности.

2. Умерщвление безнадзорных домашних животных допускается на основании заключения специалиста в области ветеринарии:

1) для прекращения страданий нежизнеспособного животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в том числе при наличии у животного неизлечимого заболевания или несовместимой с жизнью травмы;

2) для умерщвления нежизнеспособного приплода с врожденными физическими пороками;

3) в случае наличия у животного неизлечимых заразных болезней, в том числе общих для человека и животных;

4) в целях предотвращения распространения карантинных и особо опасных болезней животных и ликвидации их последствий;

5) в случае отсутствия возможности социализации животного, в том числе проявления безнадзорными домашними животными агрессии по отношению к другим животным и людям, несущей угрозу здоровью и жизни людей и животных.

3. Умерщвление домашних животных, а также их нежелательного потомства осуществляется по заявлению их владельцев.

4. Умерщвление домашних животных производится специалистами в области ветеринарии с применением зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации обезболивающих лекарственных средств для ветеринарного применения и способов, гарантирующих быструю и безболезненную смерть.

5. Умерщвление домашних животных в присутствии несовершеннолетних не допускается.

6. Утилизация трупов животных осуществляется в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. Самостоятельное захоронение домашних животных запрещено.

Согласно частям 1 и 2 статьи 2 Закона Оренбургской области "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных" органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов наделяются отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных.

Реализация государственных полномочий осуществляется органами местного самоуправления путем организации проведения мероприятий по отлову безнадзорных животных, их содержания и (или) умерщвления.

Согласно пункту 2 оспариваемого Порядка отлова и временного содержания безнадзорных домашних животных в настоящем Порядке используются следующие понятия: отлов животных - деятельность по поимке, транспортировке и изоляции животных; временное содержание животных - содержание отловленных животных не более 10 дней; специализированная организация - организация или индивидуальный предприниматель, осуществляющие отлов, умерщвление и (или) временное содержание животных; спецавтомобиль - специально оборудованное транспортное средство для перевозки отловленных животных.

Согласно пункту 23 этого же Порядка в отношении невостребованных животных по истечении 10 дней специализированная организация принимает меры, предусмотренные статьей 230 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Грищенко Н.Д. обратилась в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании приведенных выше норм недействующими.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылалась на противоречие оспариваемых норм, в совокупности определяющих правовой режим регулирования вопросов, связанных с безнадзорными домашними животными на территории Оренбургской области, положениям статей 137, 230, 231 и 232 Гражданского кодекса Российской Федерации, в нарушение которых установлены правила, допускающие негуманное обращение с животными. Также указала, что оспариваемые нормы неправомерно дифференцируют срок содержания безнадзорных животных в приютах на краткосрочное содержание и длительное содержание, не регламентируют порядок содержания безнадзорных домашних животных в течение шести месяцев после их отлова, что нарушает ее права как собственника домашних животных в случае выбытия животных из ее владения на их возврат в сроки и в порядке, установленные статьями 230-232 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Оренбургского областного суда от 15 июня 2017 года в удовлетворении административного иска Грищенко Н.Д. отказано.

В апелляционной жалобе Грищенко Н.Д. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Законодательным собранием Оренбургской области, Правительством Оренбургской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда отмене не подлежит по следующим основаниям.

Согласно пунктам "б", "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с эпидемиями находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Согласно пункту 2 статьи 2 указанного федерального закона полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают наряду с Российской Федерацией и субъекты Российской Федерации, расходным обязательством которых является осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий и которые вправе осуществлять в названной сфере правовое регулирование (статья 6 этого же федерального закона).

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), определены пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный законодатель, наделяя субъект Российской Федерации полномочием по решению вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, с 2015 года включил в названную сферу организацию проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных (подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 названного федерального закона в редакции Федерального закона от 30 марта 2015 года N 64-ФЗ).

По смыслу приведенного законоположения регулирование численности безнадзорных животных, как источника болезней, должно осуществляться путем проведения мероприятия, представляющего собой единство двух действий: отлов и содержание таких животных.

Такое толкование соответствует предписаниям Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", которые устанавливают основные требования к комплексу организационных и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения заболеваний бешенством среди населения Российской Федерации, соблюдение которых обязательно на всей территории Российской Федерации, в том числе для органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, включают в мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей регулирование численности безнадзорных животных, которое проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках, в том числе и после прививки против бешенства (пункты 1.1, 1.2, 9.2 и 9.5).

Такие же предписания содержатся в пунктах 8.2 и 8.4.2 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 3.2.3215-14 "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации", закрепляющих требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проведение которых направлено на предупреждение возникновения и распространения паразитарных заболеваний, исполнение которых является обязательным на всей территории Российской Федерации, в том числе для государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, должностных лиц государственных органов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц органов местного самоуправления.

Гражданским законодательством также предусмотрено аналогичное правовое регулирование отношений с безнадзорными животными.

В соответствии с положениями статей 230-231 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, задержавшее безнадзорных домашних животных, обязано возвратить их собственнику, а если собственник животных или место его пребывания неизвестны, не позднее трех дней с момента задержания заявить об обнаруженных животных в полицию или в орган местного самоуправления, которые принимают меры к розыску собственника. Лицо, задержавшее безнадзорных животных, и лицо, которому они переданы на содержание и в пользование, обязаны их надлежаще содержать. Если в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных домашних животных их собственник не будет обнаружен или сам не заявит о своем праве на них, лицо, у которого животные находились на содержании и в пользовании, приобретает право собственности на них. При отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных они поступают в муниципальную собственность и используются в порядке, определяемом органом местного самоуправления.

Исследовав в совокупности все обстоятельства административного дела, подробно изложенные в решении, проанализировав нормативные правовые акты в оспариваемой административным истцом части, суд первой инстанции правомерно посчитал установленным, что названные акты приняты в пределах полномочий, отнесенных федеральным законодательством к компетенции субъекта Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что доводы административного истца являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм материального права. При рассмотрении и разрешении административного дела суд пришел к правильному выводу о том, что нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, оспариваемые нормы не противоречат.

С такими выводами суда первой инстанции следует согласиться.

Главой IV Закона "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области" предусмотрены меры по содержанию домашних, в том числе безнадзорных, животных путем организации системы приютов для домашних животных, которая позволяет организовать на практике службу розыска и возвращения владельцам потерянных животных, создавать условия для карантинирования животных с целью выявления опасных для человека заболеваний домашних животных; решать проблему ненужных, обременительных для владельцев животных.

Согласно положениям статьи 23 указанного закона приюты подразделяются на приюты кратковременного (до 10 дней) и длительного (более 10 дней) содержания. При этом целями создания приютов кратковременного содержания являются выявление владельцев потерянных животных согласно их идентификационным номерам или особым приметам через службу розыска домашних животных, а также подбор животным новых владельцев для дальнейшего их содержания или передачи животных в приюты длительного содержания. При организациях, осуществляющих отлов безнадзорных и бездомных животных, приюты кратковременного содержания создаются в обязательном порядке.

С учетом того, что федеральным законодателем срок содержания безнадзорных животных в специальных приемниках не установлен, принимая во внимание предписания пунктов 7.2 и 8.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", предусматривающих для животного, с которым связан подозрительный на заболевание бешенством человека случай, 10-дневный срок изоляции и наблюдения в целях принятия последующих мер, связанных с профилактикой бешенства, установление срока кратковременного содержания безнадзорных животных в специальных приемниках (приютах) субъектом Российской Федерации по своему усмотрению в той мере, в какой это необходимо для проведения ветеринарных обследований, вакцинации, идентификации, учета, а также для передачи животных в приюты длительного содержания, не противоречит нормам федерального законодательства.

Вопреки доводам административного истца нормами Закона Оренбургской области "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области" и оспариваемого Порядка отлова и временного содержания безнадзорных животных предусмотрены меры для реализации права владельцев домашних животных на их возврат в течение шести месяцев после их отлова, что согласуется с положениями, установленными статьями 230-231 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Фактическое исполнение данных норм, в том числе в части создания на территории Оренбургской области приютов длительного содержания, как верно указал суд в решении, не является предметом проверки суда при разрешении настоящего административного дела.

Что же касается умерщвления животных, включая безнадзорных животных, то установление в статье 17 Закона Оренбургской области "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области" исчерпывающего перечня оснований, при наличии которых допускается такая мера, не является произвольным, направлено исключительно на реализацию органами власти субъекта Российской Федерации полномочий по вопросу организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из приоритетных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, что в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства, регулирующего отношения в этой области. Такая позиция не противоречит и международным правовым нормам, в частности, положениям Модельного закона Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств "Об обращении с животными" (принят постановлением от 31 октября 2007 года N 29-17), допускающим умерщвление в случае необходимости прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, животного с признаками бешенства, а также при агрессивном поведении, несущем угрозу жизни и (или) здоровью человека.

Обоснованно суд первой инстанции не усмотрел оснований и для удовлетворения административного иска в части признания недействующими положений статьи 2 Закона Оренбургской области "О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных", регламентирующей наделение органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по организации проведения на территории Оренбургской области мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части отлова и содержания безнадзорных домашних животных, поскольку не установлено нарушения оспариваемыми нормами прав, свобод и законных интересов административного истца, мотивированных доводов в подтверждение обратного последним не приведено. Положениями части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы, основанным на неверном толковании норм материального права, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 15 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Грищенко Н.Д. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.