Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 127-АПГ17-7 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Крым от 22 сентября 2015 г. N 139-3PK/2015 "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 127-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Горбунова Владимира Ивановича о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Крым от 22 сентября 2015 года N 139-3PK/2015 "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым" по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Республики Крым от 10 июля 2017 года, которым требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Государственного Совета Республики Крым Лукашева М.И., представителя Главы Республики Крым Тихончук С.Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 36-3PK/2014 "Об особенностях установления мер социальной защиты (поддержки) отдельным категориям граждан, проживающих на территории Республики Крым" (далее - Закон от 17 декабря 2014 года) наряду с другими мерами социальной защиты предусмотрел в статье 8 дополнительное материальное обеспечение отдельных категорий граждан.

Так, в соответствии с пунктом 1 части 2 названной статьи с 1 января 2015 года гражданам, имеющим право на пенсионное обеспечение с применением норм законодательства о государственной службе, действовавшего на территории Автономной Республики Крым до 21 февраля 2014 года, которым на 31 декабря 2014 года назначена пенсия, к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", устанавливалось ежемесячное материальное обеспечение в размере, определённом как разница между размером пенсии, получаемой ими на 31 декабря 2014 года, без учёта выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2014 года N 192 "О мерах государственной поддержки граждан, являющихся получателями пенсий на территориях Республики Крым и г. Севастополя", и размером страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, определённых в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях".

Статьёй 6 Закона Республики Крым от 22 сентября 2015 года N 139-3PK/2015 "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым" (далее - Закон от 22 сентября 2015 года) приведённое правовое предписание признано утратившим силу.

В силу статьи 9 поименованного нормативного правового акта закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования, за исключением статьи 6, действие которой распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года.

Горбунов В.И., относящийся к названной выше категории граждан, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими статей 6 и 9 Закона от 22 сентября 2015 года, считая, что вследствие принятия оспариваемого нормативного правового акта и распространения его действия на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года, нарушено его право на получение пожизненного ежемесячного материального обеспечения, являющегося компенсацией той части пенсии, которая назначалась государственному служащему в соответствии с законодательством Украины.

По мнению административного истца, оспариваемые региональные законоположения приняты с нарушением процедуры, установленной Регламентом Государственного Совета Республики Крым, утверждённым постановлением названного законодательного органа от 24 декабря 2014 года N 376-1/14 (далее - Регламент), не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 10 июля 2017 года статья 9 Закона от 22 сентября 2015 года признана со дня принятия недействующей в той мере, в которой предусматривает распространение действия статьи 6 этого же закона на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 года. В удовлетворении требований в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе Горбунов В.И. просит отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении иска в части признания недействующей статьи 6 Закона от 22 сентября 2015 года.

В возражениях на апелляционную жалобу представители Государственного Совета Республики Крым, главы Республики Крым и Министерства труда и социальной защиты Республики Крым, участвующий в деле прокурор, считают решение суда законным и обоснованным, просят оставить его без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены в обжалуемой части решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующей статьи 6 Закона от 22 сентября 2015 года, суд первой инстанции правильно указал на то, что названный закон принят законодательным органом Республики Крым в пределах полномочий, в соответствии с его компетенцией, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия, имеющему большую юридическую силу законодательству не противоречит.

Государственный Совет Республики Крым - Парламент Республики Крым является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Крым, к ведению которого относится принятие законов Республики Крым, внесение в них изменений (статьи 69 и 75 Конституции Республики Крым, пункт 1 статьи 3, статья 8 Закона Республики Крым от 15 мая 2014 года N 2-ЗРК "О Государственном Совете Республики Крым - Парламенте Республики Крым").

В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Республики Крым законы Республики Крым принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Крым, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Статьёй 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 года N 14-ЗРК "О принятии, обнародовании, вступлении в силу и хранении законов Республики Крым и постановлений Государственного Совета Республики Крым" определено, что Закон Республики Крым принимается Государственным Советом Республики Крым в двух чтениях большинством голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета, если иное не предусмотрено федеральным законом. Решение о принятии закона Республики Крым оформляется постановлением Государственного Совета, предусматривающим направление принятого закона Главе Республики Крым для подписания и обнародования.

Порядок принятия законов Республики Крым предусмотрен главой 2 раздела IV "Правотворческая деятельность Государственного Совета" Регламента.

Частью 1 статьи 96 Регламента определено, что законопроект, принятый Государственным Советом Республики Крым в первом чтении, готовится ответственным комитетом ко второму чтению с учётом поправок, внесённых субъектами законодательной инициативы.

Статьёй 98 Регламента установлено, что при рассмотрении законопроекта во втором чтении Государственный Совет обсуждает исключительно поправки к законопроекту, принятому в первом чтении.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, на заседании комитета по вопросам законодательства, госстроительства и местного самоуправления 14 сентября 2015 года были одобрены поправки к законопроекту, внесённые депутатами Государственного Совета Республики Крым, проект закона рекомендован к рассмотрению во втором чтении с учётом внесённых поправок. На заседании Государственного Совета Республики Крым 16 сентября 2015 года поправки, одобренные ответственным комитетом, были включены в текст проекта закона, после чего проект закона принят во втором чтении.

Доводы административного истца о допустимости внесения поправок только к структурным единицам законопроекта, принятого в первом чтении, правомерно отклонены судом, поскольку указанные нормы не содержат запрета на внесение поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, не исключают возможность рассмотрения законопроекта во втором чтении, не препятствуют установить действительную волю представительного органа государственной власти на принятие оспариваемого Закона.

Таким образом, суд первой инстанции, проанализировав приведённые правовые нормы, сопоставив их содержание с фактическими обстоятельствами дела, касающиеся порядка принятия Закона от 22 сентября 2015 года, обоснованно отклонил доводы административного истца о нарушении процедуры его принятия и сделал правильное заключение о соблюдении положения Регламента.

Является верным вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания недействующей статьи 6 Закона от 22 сентября 2015 года, которой признан утратившим силу пункт 1 части 2 статьи 8 Закона от 17 декабря 2014 года.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством (статья 7), установление гарантий социальной защиты относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (пункт "ж" части 1 статьи 72), не предусматривает конкретные способы, условия и объёмы предоставления такой защиты, предоставляя право разрешать перечисленные вопросы законодателю.

Федеральный законодатель, разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, определил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать вопросы социальной поддержки в том числе граждан пожилого возраста, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также социальной поддержки ветеранов труда, малоимущих граждан (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Как следует из статьи 1 Закона от 17 декабря 2014 года, он определяет особенности правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки) отдельным категориям граждан, в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов, в случае если такие меры социальной защиты (поддержки) отсутствовали на день указанного события в законодательстве Российской Федерации или их величина превышала установленный в Российской Федерации уровень мер социальной защиты (поддержки).

Принципиальные правовые положения, связанные с принятием Республики Крым в состав Российской Федерации, содержатся в Федеральном конституционном законе от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ), которым осуществлено правовое регулирование вопросов, связанных с интеграцией Республики Крым и города федерального значения Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации. Для этих целей названный закон установил переходный период, начинающийся со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и завершающийся 1 января 2015 года (статья 6).

Статьёй 11 Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ провозглашаются гарантии в сфере социальной защиты и охраны здоровья, закрепляется право граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, а также признанных гражданами Российской Федерации или приобретших гражданство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о гражданстве, на получение пенсий, пособий и предоставление иных мер социальной поддержки, а также на охрану здоровья в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1).

Федеральный законодатель установил, что размеры пенсий, пособий (в том числе единовременных), компенсаций и иных видов социальных выплат, а также гарантий, установленных в денежной форме отдельным категориям граждан и лиц, указанных выше, не могут быть ниже размеров перечисленных выплат, предоставляемых этим категориям граждан и лиц по состоянию на 21 февраля 2014 года. При изменении порядка и условий реализации льгот, предоставлявшихся этим категориям граждан и лиц до 21 февраля 2014 года в натуральной форме, а также порядка и условий осуществления выплат, производимых до указанной даты, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления не могут быть ухудшены. Размеры названных выплат, а также гарантий, установленных в денежной форме, приводятся в соответствие с размерами таких социальных выплат и гарантий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в течение переходного периода (часть 3 статьи 11 Федерального конституционного закона N 6-ФКЗ).

Правовое регулирование вопросов, связанных с интеграцией социальных прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживавших по состоянию на 18 марта 2014 года на территориях Республики Крым или города федерального значения Севастополя (далее - граждане), в систему социальной защиты Российской Федерации, осуществляет Федеральный закон от 22 декабря 2014 года N 421-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный закон N 421-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 2 названного закона реализация прав на получение мер социальной защиты (поддержки) в натуральной или денежной форме осуществляется гражданами с 1 января 2015 года в порядке, размерах, объёме и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, с учётом особенностей, установленных Федеральным законом N 421-ФЗ.

Страховое обеспечение по общеобязательному государственному пенсионному страхованию, причитающееся гражданам, подлежавшим общеобязательному государственному пенсионному страхованию в соответствии с законодательством, действовавшим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя до 31 декабря 2014 года включительно, осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации с 1 января 2015 года за счёт средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (часть 4 статьи 2 поименованного Закона).

Меры социальной поддержки гражданам, имеющим право на пенсионное обеспечение с применением норм законодательства о государственной службе, действовавшего на территории Автономной Республики Крым до 21 февраля 2014 года, данным законом не предусматривались.

Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 208-ФЗ "Об особенностях пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный закон N 208-ФЗ) устанавливает порядок реализации права на пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, постоянно проживавших по состоянию на 18 марта 2014 года на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, а также организации индивидуального (персонифицированного) учёта в системе обязательного пенсионного страхования на территориях названных субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2, части 3 статьи 3 поименованного закона с 1 января 2015 года пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, размеры пенсий, назначенных в соответствии с законодательством, действовавшим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, подлежат перерасчёту с 1 января 2015 года в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, как предписано частью 4 статьи 3 Федерального закона N 208-ФЗ, если при перерасчёте размера пенсии перечисленным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации он или размер иных устанавливаемых к пенсии выплат не достигнет размера пенсии, выплачиваемого на 31 декабря 2014 года, в том числе с учётом ежемесячной выплаты к этой пенсии, установленной Указом Президента Российской Федерации от 31 марта 2014 года N 192 "О мерах государственной поддержки граждан, являющихся получателями пенсий на территориях Республики Крым и г. Севастополя" (далее - Указ N 192), пенсия выплачивается в сохранённом, более высоком размере до достижения размера пенсии (пенсий) и иных устанавливаемых к пенсии выплат, исчисленного в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ предоставляет право органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые законоположения во взаимосвязи с предписаниями Закона от 17 декабря 2014 года, пришёл к правильному выводу о том, что законодатель Республики Крым, осуществляя самостоятельное правое регулирование в сфере социальной поддержки граждан, имеющих право на пенсионное обеспечение с применением норм законодательства о государственной службе, действовавшего на территории Автономной Республики Крым до 21 февраля 2014 года и которым на 31 декабря 2014 года назначена пенсия, приняв пункт 1 части 2 статьи 8 Закона от 17 декабря 2014 года, реализовал дискреционные полномочия по установлению дополнительной меры социальной поддержки отдельных категорий граждан за счёт средств бюджета Республики Крым, которая не предусматривалась действующим ранее на территории республики законодательством, а также не установлена законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения, связанные с предоставлением мер социальной защиты гражданам в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым.

Определение объёма и характера мер социальной поддержки основано на принципе равенства и социальной справедливости.

Между тем, как следует из материалов дела, применение компетентными органами Республики Крым порядка определения размера ежемесячного материального обеспечения, установленного пунктом 1 части 2 статьи 8 Закона от 17 декабря 2014 года, повлекло назначение такой выплаты в большем размере той группе граждан, которая имела более высокий размер пенсии, установленной в соответствии с Законом Украины от 16 декабря 1993 г. N 3732-XII "О государственной службе".

Напротив, лица, размер пенсии которых по состоянию на 31 декабря 2014 года соответствовал размеру страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, определённых в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" (фактически в меньшем размере, чем первой группе граждан), не имели право на получение ежемесячного материального обеспечения, то есть чем выше размер пенсии по состоянию на 31 декабря 2014 года, тем больше размер ежемесячного материального обеспечения.

При таком положении с учётом приведённых выше законоположений суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для признания недействующей статьи 6 Закона от 22 сентября 2015 года, поскольку признание утратившим силу принятого в переходный период правового предписания о предоставлении за счёт бюджета Республики Крым дополнительных мер социальной поддержки отдельной категории граждан не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы законодательству, а также о нарушении прав и охраняемых законом интересов административного истца, в том числе права на получение материального обеспечения в сфере социальной защиты в размере не ниже установленного и выплачиваемого ему до принятия в Российскую Федерацию Республики Крым.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Утверждение административного истца о том, что отменённое ежемесячное материальное обеспечение являлось компенсацией части пенсии, назначенной с применением норм законодательства, действовавшего на территории Автономной Республики Крым до 21 февраля 2014 года, несостоятельно, основано на ошибочном толковании норм материального права, регулирующего возникшие отношения, и не свидетельствует о незаконности судебного акта.

Иные доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают и не содержат оснований, влекущих безусловную отмену решения суда в силу части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 10 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Горбунова Владимира Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.