Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. N 82-АПГ17-6 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим подпункта 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области от 4 марта 2005 г. N 28 "О государственной гражданской службе Курганской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. N 82-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Андреева Андрея Михайловича о признании недействующим пункта 4 статьи 2 Закона Курганской области от 31 октября 2014 г. N 63 "О внесении изменений в некоторые законы Курганской области" и подпункта 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области от 4 марта 2005 г. N 28 "О государственной гражданской службе Курганской области" (в редакции закона от 31 октября 2014 г. N 63) по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора и апелляционной жалобе Курганской областной Думы на решение Курганского областного суда от 7 июля 2017 г., которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Правительства Курганской области Михалевой С.В. и представителя Курганской областной Думы Хисматуллина А.М., поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Курганской области от 4 марта 2005 г. N 28 "О государственной гражданской службе Курганской области", опубликованным в официальном выпуске Курганской областной общественно-политической газеты "Новый мир" 25 марта 2005 г., N 8 (далее - Закон Курганской области N 28), регулируются вопросы государственной гражданской службы Курганской области.

Статья 23 поименованного закона определяет срок действия служебного контракта, предусматривая в пункте 4 заключение срочного служебного контракта в том числе в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории "руководители" (подпункт 1).

Пунктом 4 статьи 2 Закона Курганской области от 31 октября 2014 г. N 63 "О внесении изменений в некоторые законы Курганской области" (далее - Закон от 31 октября 2014 г.), опубликованным в Курганской областной общественно-политической газете "Новый мир" 7 ноября 2014 г., N 82, подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области N 28 в приведённой выше части изложен в новой редакции, согласно которой срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", определяемых правовым актом представителя нанимателя.

Андреев А.М., занимавший до 2 декабря 2016 г. должность государственной гражданской службы Курганской области - начальника отдела регулирования использования объектов животного мира управления по охране и использованию животного мира Департамента природных ресурсов и охране окружающей среды Курганской области на основании срочного контракта, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 статьи 2 Закона от 31 октября 2014 г. и подпункта 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области N 28 в редакции Закона от 31 октября 2014 г.

В обоснование требований Андреев А.М. указывал на противоречие оспариваемых норм статьям 4 и 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статье 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", считая, что приведённые региональные нормы позволяют представителю нанимателя по своему усмотрению, в обход конкурсных процедур, определять перечень отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", с которыми может быть заключён срочный служебный контракт.

По мнению административного истца, в результате применения оспариваемой нормы нарушено его право на прохождение государственной гражданской службы Курганской области без ограничения её сроком действия служебного контракта.

Решением Курганского областного суда от 7 июля 2017 г. требования удовлетворены частично, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области N 28 в редакции Закона от 31 октября 2014 г. в части слов "определяемых правовым актом представителя нанимателя".

В апелляционном представлении участвующего в деле прокурора и апелляционной жалобе Курганской областной Думы ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, а также указывается на отсутствие нарушения прав Андреева А.М., поскольку административный истец не является участником отношений, регулируемых оспариваемыми нормами.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, Андреевым А.М. представлены возражения, Правительством Курганской области представлен отзыв в поддержку доводов апелляционной жалобы Курганской областной Думы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных представления и жалобы, возражения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Из содержания административного искового заявления следует, что фактически административным истцом оспаривается подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области N 28 в редакции Закона Курганской области от 31 октября 2014 г.

Разрешая заявленные требования и признавая их подлежащими удовлетворению частично, суд пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку допускает регулирование вопроса о перечне должностей гражданской службы категории "руководители", с которыми заключается срочный служебный контракт, любым актом представителя нанимателя, в том числе ненормативного характера.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (части 2 и 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а её организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, подразделяемой на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ).

Названный федеральный закон предусматривает возможность регулирования отношений, связанных с гражданской службой, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 8 части 1 статьи 5 Федерального закона N 79-ФЗ).

Индивидуализация прав и обязанностей сторон отношений государственной гражданской службы определяется служебным контрактом - соглашением между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы (статья 23 Федерального закона N 79-ФЗ).

В соответствии с положениями статьи 25 Федерального закона N 79-ФЗ представитель нанимателя для замещения должности гражданской службы может заключать с гражданским служащим служебный контракт на неопределённый срок либо срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти, если иной срок не установлен данным Федеральным законом.

В частности, указанным федеральным законом установлено, что срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", а также должностей гражданской службы категории "помощники (советники)" (пункт 1 части 4 статьи 25 Федерального закона N 79-ФЗ).

При этом действующим федеральным законодательством Российской Федерации исчерпывающий перечень должностей гражданской службы категории "руководители", при замещении которых с гражданскими служащими заключаются срочные служебные контракты, не определён.

Проанализировав приведённое федеральное законодательство, суд первой инстанции правильно констатировал, что субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование вопросов государственной службы и самостоятельно определить указанные должности, либо установить порядок их определения, но исключительно путём издания нормативных правовых актов исходя из особого правового статуса государственных гражданских служащих.

Вывод суда первой инстанции согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации о том, что пункт 1 части 4 статьи 25 Федерального закона N 79-ФЗ предусматривает возможность заключения срочного служебного контракта лишь в случаях, когда законом или иным нормативным правовым актом закреплено назначение на должность на определённый срок, в равной мере распространяется на всех лиц, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы, и не может рассматриваться как нарушающий права граждан на равный доступ к государственной службе (определение от 22 марта 2012 г. N 619-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гладких Сергея Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 4 статьи 25, пунктом 1 части 1 и частями 4 и 7 статьи 31 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Как следует из положений пункта 2 статьи 1 Федерального закона N 79-ФЗ, представителем нанимателя выступает не только руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, но и представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Аналогичное по своему содержанию определение представителя нанимателя содержится в статье 1 Закона Курганской области N 28, устанавливающей, что представителями Курганской области, как нанимателя государственного гражданского служащего Курганской области, являются Губернатор Курганской области, Председатель Курганской областной Думы, председатель Контрольно-счётной палаты Курганской области и председатель Избирательной комиссии Курганской области (абзацы пятый-восьмой названной статьи), которые вправе делегировать частично или полностью свои полномочия лицу, замещающему государственную должность, или гражданскому служащему, замещающему должность государственной гражданской службы Курганской области категории "руководители", путём издания соответствующего правового акта (абзац девятый этой же статьи).

При этом в соответствии с положениями Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 "О нормативных правовых актах Курганской области" нормативные правовые акты по вопросам, входящим в его компетенцию, вправе издавать лишь один из перечисленных выше представителей нанимателя - Губернатор Курганской области.

В связи с изложенным является правильным заключение суда первой инстанции о том, что подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области N 28 в редакции Закона от 31 октября 2014 г. предоставляет право определять перечень отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", с которыми заключается срочный служебный контракт, в том числе ненормативным правовым актом.

При таком положении суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что приведённое региональное законоположение в той мере, в которой оно предусматривает определение отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", с которыми заключается срочный служебный контракт, правовым актом представителя нанимателя, не может быть признано соответствующим имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам.

Утверждения прокурора и административного ответчика о том, что оспариваемой нормой не затрагиваются права административного истца, не могут быть приняты во внимание, как не основанные на нормах права.

В силу предписаний части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Между тем Андреев А.М., являлся государственным гражданским служащим, с которым расторгнут срочный служебный контракт.

Иные доводы апелляционных представления и жалобы являются несостоятельными ввиду неправильного толкования норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не влекут отмену законного судебного акта.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Курганского областного суда от 7 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционное представление участвующего в деле прокурора и апелляционную жалобу Курганской областной Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.