Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 октября 2017 г. N 19-АПГ17-4 Суд отменил решение суда и принял новое решение об удовлетворении иска о признании не действующим в части постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 27 ноября 2015 г. N 59/2 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 октября 2017 г. N 19-АПГ17-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс" об оспаривании постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 27 ноября 2015 г. N 59/2 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края" по апелляционной жалобе административного истца на решение Ставропольского краевого суда от 2 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс" Голоскокова Д.Ю. и Назаровой В.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя региональной тарифной комиссии Ставропольского края Котова Е.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

региональной тарифной комиссией Ставропольского края (далее также - Комиссия, РТК Ставропольского края, регулирующий орган) принято постановление от 27 ноября 2015 г. N 59/2 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края" (далее - Постановление N 59/2), которым на первый долгосрочный период регулирования 2016-2018 гг. установлены указанные тарифы.

Тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям, подключенным к тепловым сетям государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс" (далее также - предприятие, ГУП СК "Крайтеплоэнерго"), на 2018 г. установлены в соответствии с подпунктом 36.2 приложения N 3 названного нормативного правового акта, действующего на дату обращения административного истца в суд в редакции постановления Комиссии от 16 декабря 2016 г. N 48/5 "О внесении изменений в отдельные постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края", в следующих размерах:

- с 1 января по 30 июня 2018 г. 2602,15 руб./Гкал (без НДС), для населения 2995,31 руб./Гкал;

- с 1 июля по 31 декабря 2018 г. 2708,92 руб./Гкал (без НДС), для населения 3135,94 руб./Гкал.

ГУП СК "Крайтеплоэнерго" обратилось в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия Постановления N 59/2 указанных тарифов в части невключения в состав неподконтрольных расходов предприятия на 2018 г. средств для компенсации в полном объеме недополученного дохода за 2014 г. в размере 122 422,39 тыс. руб.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что регулирующим органом недополученные доходы предприятия за 2014 г. включены в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) на 2018 г. не в полном объеме. В результате оспариваемые тарифы являются экономически необоснованными, их применение не обеспечивает компенсацию расходов ГУП СК "Крайтеплоэнерго" по эксплуатации объектов теплоснабжения и влечет возникновение убытков у предприятия.

Решением Ставропольского краевого суда от 2 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе предприятие просит отменить решение суда, как вынесенное с нарушением норм материального права, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Податель жалобы указывает, что 2018 г. является последним годом, в котором могут быть учтены недополученные доходы за 2014 г. Полагает неверным вывод суда о правомерности примененного регулирующим органом подхода в целях исключения превышения роста тарифов над предельными индексами изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Прокуратурой Ставропольского края и РТК Ставропольского края представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении); Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания). Для целей рассмотрения настоящего дела указанные нормативные акты применяются в редакции, действовавшей на дату принятия Постановления N 59/2, в редакции постановления Комиссии от 16 декабря 2016 г. N 48/5 "О внесении изменений в отдельные постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края".

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным федеральным законом государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Судом первой инстанции установлено, что Постановление N 59/2 принято уполномоченным органом при наличии необходимого кворума правления РТК Ставропольского края (пункт 1, подпункт 7 пункта 8.2, подпункт 2 пункта 9 и пункт 14 Положения о региональной тарифной комиссии Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 19 декабря 2011 г. N 495-п) и опубликовано в соответствии с требованиями Закона Ставропольского края от 18 июня 2012 г. N 56-кз "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края".

В соответствии с пунктами 2 и 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, которая представляет экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый данной организации для осуществления тарифицируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на такой период.

Как следует из пункта 71 Основ ценообразования и пункта 35 Методических указаний, при установлении тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка рассчитывается на каждый год долгосрочного периода регулирования исходя из суммы операционных (подконтрольных) расходов, неподконтрольных расходов, расходов на покупку энергетических ресурсов, нормативной прибыли, величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования и расчетной предпринимательской прибыли (далее - плановая НВВ).

Неподконтрольные расходы определяются в соответствии с пунктом 62 Основ ценообразования и включают величину амортизации основных средств и расходы на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним (пункт 73 Основ ценообразования).

Величина, учитывающая результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования, определяется по формуле пункта 42 Методических указаний.

Порядок расчета тарифов с применением указанного метода предусматривает ежегодное уточнение регулирующим органом плановой НВВ в целях корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующего за текущим годом (пункт 52 Основ ценообразования, пункт 49 Методических указаний).

Как усматривается из материалов дела, ГУП СК "Крайтеплоэнерго" осуществляет деятельность по производству тепловой энергии, передаче и сбыту тепловой энергии и теплоносителя на территории Ставропольского края на основе долгосрочных тарифов, утвержденных Комиссией с применением метода индексации установленных тарифов.

По результатам регулируемой деятельности в 2014 г. у ГУП СК "Крайтеплоэнерго" по независящим от предприятия причинам образовался недополученный доход в размере 122 422,39 тыс. руб., который признан регулирующим органом экономически обоснованным и подлежащим учету в НВВ. Как следует из заключения экспертов Комиссии о рассмотрении предложений теплоснабжающей организации по установлению тарифов в сфере теплоснабжения от 20 ноября 2015 г., приложения 1.36 к протоколу заседания правления РТК Ставропольского края от 27 ноября 2015 г. N 59, недополученный доход образовался в связи с недостатком товарной выручки, обусловленный фактическим снижением полезного отпуска тепловой энергии относительно принятого при тарифном регулировании, получением суммарной экономии по статьям затрат и прибыли, увеличением расходов по кредитам и возникновением дополнительных расходов на погашение процентов по кредитам. При установлении долгосрочных тарифов регулирующий орган отнес данную сумму к составу неподконтрольных расходов.

Вместе с тем средства для компенсации ГУП СК "Крайтеплоэнерго" недополученного дохода, образовавшегося в 2014 г., при принятии оспариваемого нормативного правового акта не были включены в состав неподконтрольных расходов в полном объеме в целях ограничения темпов роста тарифов на тепловую энергию в том числе в 2018 г., над индексами изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

В обоснование принятого решения РТК Ставропольского края указала, что данная сумма отложена на последующее регулирование.

Суд первой инстанции посчитал подход, примененный Комиссией, правомерным, поскольку названная сумма недополученного дохода может быть включена в НВВ предприятия при корректировке долгосрочных тарифов на 2018 г.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда основаны на неверном толковании норм материального права в силу следующего.

Регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с принципами экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя и обеспечения достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения (пункты 2-3 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Указанные принципы конкретизированы в Основах ценообразования и Методических указаниях, в том числе при регулировании вопросов включения в НВВ регулируемой организации неучтенных расходов и недополученных доходов.

Так, неучтенные экономически обоснованные расходы, а также выпадающие доходы по регулируемым видам деятельности, связанные с превышением планового объема полезного отпуска над фактическим, подлежат учету регулирующим органом, начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы и доходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме (пункт 13 Основ ценообразования, абзацы третий и пятый пункта 12 Методических указаний).

Экономия расходов, достигнутая регулируемой организацией в расчетном периоде регулирования, по общему правилу, включается регулирующим органом в состав необходимой валовой выручки в полном объеме в течение 5 лет (абзац четвертый пункта 12 Методических указаний).

При переходе организации к ведению деятельности на основе долгосрочных параметров регулирования включение в НВВ неучтенных расходов и экономии средств, а также исключение экономически необоснованных доходов, образовавшихся в периодах регулирования, предшествующих такому переходу, регламентируется путем расчета величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования, которая является одним из слагаемых в формуле расчета плановой НВВ, установленной пунктом 35 Методических указаний.

Данная величина определяется по формуле пункта 42 Методических указаний, как разница между неучтенными экономически обоснованными расходами и необоснованно полученными доходами, а также суммы экономии от снижения потребления энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя регулируемой организации за периоды регулирования, предшествовавшие переходу к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования. Согласно названному пункту неучтенные расходы и необоснованные доходы определяются только на первый и второй год долгосрочного периода регулирования (за исключением расходов и доходов, связанных с реализацией утвержденных инвестиционных программ), а экономия принимается в случае, если еще не истек 5-летний срок, в течение которого такая экономия должна быть сохранена за регулируемой организацией.

Таким образом, правовое регулирование расчета тарифов в сфере теплоснабжения разграничивает порядок и условия включения в НВВ недополученных доходов, неучтенных экономически обоснованных расходов и экономии средств и предусматривает особый порядок их учета при определении тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов. Между тем во всех случаях установлены предельные сроки учета в тарифах финансовых средств, основания для получения которых у регулируемой организации обусловлены указанными причинами.

Из материалов дела не усматривается, что при принятии оспариваемого постановления Комиссией отдельно рассчитывалась величина, учитывающая результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования. Средства компенсации образовавшихся у ГУП СК "Крайтеплоэнерго" недополученных доходов, неучтенных экономически обоснованных расходов и экономии расходов за 2014 г. рассмотрены РТК Ставропольского края обобщенно в качестве недополученных доходов и отнесены к неподконтрольным расходам без учета различных предельных сроков их включения в необходимую валовую выручку предприятия.

Суд первой инстанции, указывая, что сумма недополученного дохода может быть включена в НВВ предприятия при корректировке тарифов на 2018 г., не принял во внимание, что предельные сроки учета в НВВ средств в целях компенсации регулируемой организации неполученных сумм, различаются в зависимости от оснований возникновения необходимости такой компенсации.

Таким образом, единый способ расчета размера средств компенсации, примененный регулирующим органом, без учета предельных сроков включения их в НВВ противоречит названным выше положениям Основ ценообразования и Методических указаний.

Судебная коллегия также отмечает, что отдельные расходы и доходы, связанные с регулируемой деятельностью, не включаются в НВВ только в случае их экономической необоснованности в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями (пункт 9 Основ ценообразования, пункт 33 Правил регулирования цен).

Вместе с тем Основами ценообразования не предусмотрено превышение предельного индекса размера платы граждан за коммунальные услуги в качестве основания для исключения из НВВ экономически обоснованных расходов и доходов регулируемой организации. Правоотношения, возникающие в связи с превышением предельного индекса размера платы граждан за коммунальные услуги, подлежат урегулированию уполномоченным органом субъекта Российской Федерации с учетом федеральных нормативных правовых актов в данной сфере, возможности установления льготных тарифов, выплаты субсидий в целях возмещения организации, осуществляющей теплоснабжение, недополученной выручки.

С учетом изложенных обстоятельств расчет оспариваемых тарифов произведен регулирующим органом с нарушением положений тарифного законодательства, а выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого Постановление N 59/2 должно быть признано недействующим, Судебная коллегия полагает, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", оно подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 2 июня 2017 г. отменить.

Признать недействующими постановление региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 27 ноября 2015 г. N 59/2 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края", действующего в редакции постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 16 декабря 2016 г. N 48/5 "О внесении изменений в отдельные постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края", в части установления тарифа на тепловую энергию для потребителей государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс" - с 1 января по 30 июня 2018 г. 2602,15 руб./Гкал (без НДС), для населения 2995,31 руб./Гкал; с 1 июля по 31 декабря 2018 г. 2708,92 руб./Гкал (без НДС), для населения 3135,94 руб./Гкал со дня вступления в законную силу настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.