Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 ноября 2017 г. N 48-АПГ17-15 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции о признании не действующим в части решения Челябинской городской Думы от 29 ноября 2016 г. N 26/9 "О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 09.10.2012 N 37/13 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы" в части градостроительных зон 05 21, 05 26, 05 29, 05 37, 06 17 в Центральном и Калининском районах города Челябинска"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 ноября 2017 г. N 48-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Деловой Дом на Архиерейской" об оспаривании в части решения Челябинской городской Думы от 29 ноября 2016 г. N 26/9 "О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 09.10.2012 N 37/13 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы" в части градостроительных зон 05 21, 05 26, 05 29, 05 37, 06 17 в Центральном и Калининском районах города Челябинска"

по апелляционной жалобе Челябинской городской Думы на решение Челябинского областного суда от 11 июля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Деловой Дом на Архиерейской" Нифонтовой Е.С. и Авдеевой Ю.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование "город Челябинск" наделено статусом городского округа с внутригородским делением и имеет два равнозначных официальных наименования: "Челябинский городской округ с внутригородским делением" и "город Челябинск" (статья 1 Закона Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-30 "О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа", статья 1 Устава города Челябинска).

Решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13 (далее также - Решение N 37/13) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ). В части 2 ПЗЗ представлена карта градостроительного зонирования территории города Челябинска (приложение 2 к Решению N 37/13), в части 3 - градостроительные регламенты (приложение 3 к Решению N 37/13), в части 4 - карта зон с особыми условиями использования территории города Челябинска (приложение 4 к Решению N 37/13).

Решением Челябинской городской Думы от 29 ноября 2016 г. N 26/9 (далее также - Решение N 26/9) внесены изменения в часть 2 ПЗЗ в части градостроительных зон 05 21, 05 26, 05 29, 05 37, 06 17 в Центральном и Калининском районах города Челябинска согласно приложению "Вносимые изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ".

Общество с ограниченной ответственностью "Деловой Дом на Архиерейской" (далее также - ООО "Деловой Дом на Архиерейской", Общество) обратилось в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 26/9 в части установления границ территориальных зон 05 29 11 А14 и 05 29 12 Б1 на земельном участке с кадастровым номером 74:36:0509006:23. В обоснование заявленных требований Общество указало на то, что оно является собственником данного земельного участка и расположенных на нем одноэтажных нежилых зданий и помещений, оспариваемой нормой земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: зоне "А" - природно-рекреационная территориальная зона, в частности "А. 1.4" - парки, в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные; и зоне "Б" - общественно-деловая территориальная зона, в частности "Б.1" - многофункциональные. При этом участок истца разделили на три части с разными территориальными зонами: срединная часть отнесена к природно-рекреационной территориальной зоне, а северная и южная части остаются в общественно-деловой зоне, что является недопустимым в силу требований пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 1 статьи 30, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Решение об изъятии у административного истца земельного участка или его части для муниципальных нужд не принималось.

Решением Челябинского областного суда от 11 июля 2017 г. административное исковое заявление ООО "Деловой Дом на Архиерейской" удовлетворено: Решение N 26/9 признано не действующим в части установления границ территориальных зон 05 29 11 А14 и 05 29 12 Б1 для земельного участка с кадастровым номером 74:36:0509006:23.

В апелляционной жалобе Челябинская городская Дума, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, выразившееся в неприменении закона, подлежащего применению, а также в неправильном толковании закона, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Обществом и прокуратурой Челябинской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое Решение N 26/9 принято уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликовано и по этим основаниям не оспаривается.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и внесения в него изменений, и который, в частности, включает в себя карту градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Частью 3 "Градостроительные регламенты" Правил землепользования и застройки определены виды территориальных зон, для которых устанавливаются градостроительные регламенты: территориальная зона с кодовым обозначением "А" отнесена к природно-рекреационной территориальной зоне, в составе которой выделена территориальная зона с кодовым обозначением "А.1.4" - парки, в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные; территориальная зона с кодовым обозначением "Б" отнесена к общественно-деловой территориальной зоне, в составе которой выделена территориальная зона с кодовым обозначением "Б.1" - многофункциональные. Согласно примечанию к части 3 Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования и в пояснительной записке приняты следующие обозначения:

01 26 07 Г.2.

вид территориальной зоны

номер территориальной зоны

номер градостроительной зоны

номер административного района

(где: 01 - номер административного района, 26 - номер градостроительной зоны, 07 - номер территориальной зоны, Г.2 -вид территориальной зоны).

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Из материалов дела усматривается, что ООО "Деловой Дом на Архиерейской" на основании договора купли-продажи от 23 ноября 2012 г. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 74:36:0509006:23, площадью 7673 кв.м, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование "для эксплуатации базы электрических сетей", расположенный по адресу: г. Челябинск, Центральный р-н, ул. Свободы, 8-А, и находящиеся на нем нежилые здания.

Согласно приложению 2 "Часть 2. Карта градостроительного зонирования территории города Челябинска" к Решению N 37/13 (в редакции, действовавшей до внесения в него изменений оспариваемым нормативным правовым актом) земельный участок с кадастровым номером 74:36:0509006:23 размещался в территориальной зоне "Б.1" - многофункциональные. Согласно Решению N 26/9 были изменены границы территориальных зон, при этом срединная часть земельного участка отнесена к природно-рекреационной территориальной зоне "А.1.4", а северная и южная части - к общественно-деловой зоне "Б.1", что не оспаривалось лицами, участвующими в деле, в ходе рассмотрения дела и в апелляционной жалобе.

Установив данные обстоятельства и сопоставив оспариваемый нормативный правовой акт с приведенными нормами, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что Решение N 26/9, утвердившее соответствующие изменения карты градостроительного зонирования в части нахождения земельного участка в двух территориальных зонах, не соответствует требованиям статьи 30 ГрК РФ и статьи 85 ЗК РФ, в связи с чем обоснованно удовлетворил административное исковое заявление Общества.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населённых пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что установление на территории спорного земельного участка двух территориальных зон не препятствует его использованию административным истцом, подлежат отклонению, поскольку согласно подпунктам 2, 5 пункта 1 статьи 85 ЗК РФ и частям 5, 11 статьи 35 ГрК РФ общественно-деловые и природно-рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима частей единого земельного участка, отнесенных к каждой из названных зон.

В соответствии с частью 3 статьи 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон (для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты).

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются среди прочего зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

Карта градостроительного зонирования города Челябинска и карта зон с особыми условиями использования территории города Челябинска утверждены в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ" в виде отдельных карт.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34, которого в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта). При этом пунктами 1, 6 статьи 34.1 упомянутого федерального закона предусмотрено, что до момента установления зоны охраны объекта в отношении территории памятников и ансамблей, включенных в реестр, устанавливаются защитные зоны, в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Содержание приведенных федеральных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также защитные зоны объектов культурного наследия не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий. В данных зонах их использование осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, предусмотренных для данных зон.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (пункт 7).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемым Решением N 26/9 внесены изменения в приложение 2 "Часть 2. Карта градостроительного зонирования территории города Челябинска" к Решению N 37/13; в приложение 4 "Часть 4. Карта зон с особыми условиями использования территории города Челябинска" к Решению N 37/13 изменения не вносились, в связи с чем ссылки административного ответчика в апелляционной жалобе на нахождение земельного участка административного истца в защитных зонах двух объектов культурного наследия на правильность выводов суда первой инстанции не влияют.

Иные доводы административного ответчика, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 11 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Челябинской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.