Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. N 3-АПГ17-13 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействительным приказа Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми от 13 декабря 2016 г. N 10/15-Т "О внесении изменения в приказ Службы Республики Коми по тарифам от 20.10.2016 N 42/34 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности АО "Коми тепловая компания" (Койгородский филиал) для формирования тарифов на тепловую энергию (мощность) с использованием метода индексации установленных тарифов..."

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. N 3-АПГ17-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Коми тепловая компания" о признании недействительным приказа Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми от 13 декабря 2016 г. N 10/15-Т "О внесении изменения в приказ Службы Республики Коми по тарифам от 20.10.2016 N 42/34 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности АО "Коми тепловая компания" (Койгородский филиал) для формирования тарифов на тепловую энергию (мощность) с использованием метода индексации установленных тарифов и о тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "Коми тепловая компания" (Койгородский филиал) потребителям Республики Коми", о возложении обязанности на Министерство строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов на тепловую энергию и взыскании судебных расходов по апелляционной жалобе акционерного общества "Коми тепловая компания" на решение Верховного Суда Республики Коми от 16 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя акционерного общества "Коми тепловая компания" Колегова Е.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми Апраксина А.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Службы Республики Коми по тарифам от 20 октября 2016 г. N 42/34 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности АО "КТК" (Койгородский филиал) для формирования тарифов на тепловую энергию (мощность) с использованием метода индексации установленных тарифов и о тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую АО "КТК" (Койгородский филиал) потребителям Республики Коми" (далее - Приказ N 42/34) установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности акционерного общества "Коми тепловая компания" (Койгородский филиал) (приложение N 1) и долгосрочные тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую акционерным обществом "Коми тепловая компания" (далее также - АО "КТК", общество) потребителям Республики Коми (приложение N 2).

Указанные тарифы утверждены на период с 1 ноября 2016 г. по 31 декабря 2018 г. с разбивкой по полугодиям.

Министерство строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми (далее также - Министерство, регулирующий орган), являющееся правопреемником Службы Республики Коми по тарифам, приказом от 13 декабря 2016 г. N 10/15-Т (далее - Приказ N 10/15-Т) внесло изменения в Приказ N 42/34, снизив размер тарифов на тепловую энергию, установленных обществу на 2017-2018 гг. На дату рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции Приказ N 42/34 действует в редакции приказа Министерства от 21 июня 2017 г. N 30/51-Т.

АО "КТК" обратилось в Верховный Суд Республики Коми с административным исковым заявлением об оспаривании нескольких приказов Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми в сфере тарифного регулирования. Определением суда первой инстанции от 23 мая 2017 г. требования общества о признании недействующим Приказа N 10/15-Т, возложении обязанности на Министерство принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов на тепловую энергию с учетом расходов, заявленных обществом, и взыскании с регулирующего органа судебных расходов на оплату государственной пошлины выделено в отдельное производство.

В обоснование заявленных требований АО "КТК" ссылается на необоснованное занижение регулирующим органом размера необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) на 2017 г. в результате изъятия экономии по статье расходов "Фонд оплаты труда" за 2015 г., уменьшения затрат на топливо и электрическую энергию.

Решением Верховного Суда Республики Коми от 16 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней АО "КТК" просит отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, признав оспариваемый приказ недействующим. Податель жалобы полагает, что суд пришел к неверным выводам о правомерности примененного регулирующим органом подхода к определению затрат по указанным статьям расходов.

Министерством строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми и прокуратурой Республики Коми представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания). Для целей рассмотрения настоящего дела указанные нормативные акты применяются в редакции, действовавшей на дату принятия Приказа N 10/15-Т.

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным федеральным законом государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Судом установлено, что Приказ N 10/15-Т принят уполномоченным органом при наличии необходимого кворума Правления в установленной форме (подпункт 8 пункта 9, подпункт 2 пункта 10, пункт 18 Положения о Министерстве строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми, утвержденного постановлением Правительства Республики Коми от 1 ноября 2016 г. N 519; пункт 5 Регламента работы коллегиального органа - Правления Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми, утвержденного приказом Министерства от 15 ноября 2016 г. N 48-ОД), размещен 15 декабря 2016 г. в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации" (http://www.law.rkomi.ru) и опубликован 21 декабря 2016 г. в "Бюллетене органов государственной власти Республики Коми" N 54 ст. 815.

АО "КТК" является теплоснабжающей организацией, которая осуществляет поставку тепловой энергии в режиме некомбинированной выработки. В 2015 г. общество осуществляло регулируемую деятельность по тарифам, установленным с применением метода экономически обоснованных затрат. Приказом Службы Республики Коми по тарифам от 20 ноября 2015 г. N 71/22 (далее - Приказ N 71/22) Койгородскому филиалу АО "КТК" утверждены долгосрочные тарифы на тепловую энергию.

Приказом Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 11 октября 2016 г. N 1422/16 отменен Приказ N 71/22, регулирующему органу предписано принять и ввести в действие с 1 ноября 2016 г. решение об установлении тарифов в сфере теплоснабжения. Во исполнение предписания ФАС России Приказом N 42/34 Койгородскому филиалу общества утверждены долгосрочные тарифы на тепловую энергию с применением метода индексации установленных тарифов.

Приказом 10/15-Т Министерство строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми произвело корректировку указанных тарифов. При этом регулирующий орган снизил заявленный обществом размер необходимой валовой выручки филиала на 2017 г., исключив часть планируемых затрат, в том числе по статьям расходов "приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя", а также уменьшил НВВ филиала на 2017 и 2018 гг. на сумму изъятий по итогам корректировки НВВ 2015 г., в том числе в части расходов на оплату труда.

Согласно пункту 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

Необходимая валовая выручка представляет экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования). При утверждении тарифов с применением метода индексации установленных тарифов НВВ рассчитывается на каждый год долгосрочного периода регулирования исходя из суммы операционных (подконтрольных) расходов, неподконтрольных расходов, расходов на покупку энергетических ресурсов, нормативной прибыли, величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования и расчетной предпринимательской прибыли (пункт 35 Методических указаний).

Порядок расчета тарифов с применением метода индексации установленных тарифов предусматривает ежегодное уточнение регулирующим органом плановой необходимой валовой выручки в целях корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующего за текущим годом. Корректировка осуществляется в соответствии с формулой, предусмотренной Методическими указаниями, с учетом отклонения значений параметров регулирования деятельности регулируемой организации за истекший период регулирования от значений таких параметров, учтенных при расчете долгосрочных тарифов, за исключением долгосрочных параметров регулирования (пункт 52 Основ ценообразования).

1. Как следует из материалов дела, фактические затраты АО "КТК" (Койгородский филиал) по результатам 2015 г. на оплату труда оказались меньше утвержденных филиалу общества при установлении тарифов на 2015 г. на 7 986,17 тыс. руб. Указанные средства Министерство строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми исключило при корректировке тарифов на тепловую энергию из НВВ Койгородского филиала общества на 2017 и 2018 гг. на основании пунктов 12 и 49 Методических указаний, как экономически необоснованные доходы, полученные обществом в 2015 г.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней АО "КТК", ссылаясь на абзац четвертый пункта 12, пункты 43 и 44 Методических указаний, утверждает, что данные средства являются экономией расходов и должны быть оставлены в распоряжении общества.

Судебная коллегия полагает, что указанные доводы подлежат отклонению в силу следующего.

Пункты 43 и 44 Методических указаний регламентируют учет достигнутой регулируемой организацией экономии операционных расходов. Согласно пунктам 2, 58, 73 Основ ценообразования расчет операционных расходов осуществляется при установлении долгосрочных тарифов, что обусловливает особенности правового регулирования их включения в НВВ, в частности, возможность оставления экономии операционных расходов в распоряжении регулируемой организации (пункты 14, 66 Основ ценообразования).

Вместе с тем дополнительные средства, образовавшиеся в результате превышения планового уровня расходов на оплату труда над фактическим, получены обществом в 2015 г. при регулировании деятельности организации методом экономически обоснованных расходов и по смыслу названных положений Основ ценообразования не относятся к операционным расходам.

Абзац четвертый пункта 12 Методических указаний, предусматривающий включение в НВВ экономии расходов, достигнутой регулируемой организацией в течение расчетного периода регулирования, является общей нормой и корреспондирует пунктам 35 и 42 Методических указаний, устанавливающим порядок учета средств, полученных организацией до осуществления деятельности с применением долгосрочных тарифов.

Учет таких средств при корректировке тарифов, рассчитанных методом индексации, осуществляется по формуле, установленной в пункте 49 Методических указаний, в которой слагаемым является величина, определяющая результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования.

Названная величина рассчитывается в соответствии с формулой, установленной в пункте 42 Методических указаний, переменными в которой являются неучтенные экономически обоснованные расходы, необоснованно полученные доходы, а также экономия от снижения потребления энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, по которой еще не истек 5-летний срок, в течение которого такая экономия должна быть сохранена за организацией за периоды регулирования, предшествовавшие переходу к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования.

Таким образом, разница между плановыми и фактически понесенными расходами на оплату труда, образовавшаяся до установления Койгородскому филиалу общества долгосрочных тарифов, не могла быть включена в НВВ на 2017 г. в составе экономии средств в силу названных положений Методических указаний, устанавливающих ограниченный перечень расходов, по которым может быть учтена экономия при переходе к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования.

Оценивая доводы апелляционной жалобы о том, что указанная разница не является экономически необоснованным доходом, Судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Основы ценообразования не содержат определения понятия "экономически необоснованные доходы", между тем в силу принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в составе НВВ подлежат учету экономически обоснованные расходы на ведение стабильной предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения (пункт 7 части 1 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

В частности, тарифное законодательство предусматривает утверждение плановых расходов на оплату труда в размере, обеспечивающем возможность регулируемой организации осуществлять выплату заработной платы в соответствии с требованиями трудового законодательства (пункт 8 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении, пункт 42 Основ ценообразования).

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что уровень плановых расходов, установленный Койгородскому филиалу общества на 2015 г., был снижен в результате проведения мероприятий по оптимизации расходов на оплату труда. Указание в дополнении к апелляционной жалобе на то, что образование разницы между плановым и фактическим уровнем указанных расходов в 2015 г. обусловлено в том числе тем, что общество не осуществляло расходы на оплату труда в утвержденном размере, не может служить таким доказательством.

В дополнении к апелляционной жалобе АО "КТК" также ссылается на то, что указанная разница связана с наличием выпадающих доходов Койгородского филиала общества за 2015 г., обусловленных превышением учтенного при установлении тарифов объема полезного отпуска тепловой энергии над фактическим, которые необоснованно не рассчитаны регулирующим органом при корректировке тарифов. Между тем данное обстоятельство не является основанием для признания неосуществленных плановых расходов их экономией.

2. Плановые расходы Койгородского филиала АО "КТК" на мазут на 2017 г. заявлены обществом в размере 21 207,78 тыс. руб., исходя из цены по договору на поставку мазута от 21 декабря 2015 г. N 183П15, заключенного между обществом и ООО "ПКП "Мобойл", сложившейся на уровне 8,670 тыс. руб./тонна, и цены по договору между теми же контрагентами от 8 августа 2016 г. N 565ЕП-КТК-2016-299 в размере 11,483 тыс. руб./тонна.

Регулирующий орган принял затраты по указанной статье расходов в размере 19 693,74 тыс. руб.

Расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя рассчитываются на каждый год долгосрочного периода регулирования по формулам, установленным в пунктах 26, 27 Методических указаний (пункт 40 Методических указаний) и включаются в НВВ в соответствии с особенностями, предусмотренными пунктами 34-38 и 66 Основ ценообразования (пункты 61, 73 Основ ценообразования).

Расходы регулируемой организации на топливо рассчитываются как произведение нескольких величин, одной из которых является плановая (расчетная) цена на топливо с учетом затрат на его доставку и хранение, определяемая органом регулирования с использованием источников информации о ценах (тарифах) и расходах в порядке, предусмотренном пунктом 28 Основ ценообразования (пункты 34, 37 Основ ценообразования).

При корректировке плановых значений расходов на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя стоимость покупки единицы энергетических ресурсов корректируется с учетом уточнения значений, установленных на очередной расчетный период регулирования цен (тарифов) и индексов изменения цен, определенных в прогнозе социально-экономического развития (пункт 50 Методических указаний).

При определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования последовательно использует следующие источники информации о ценах (тарифах) и расходах: установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей; цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант) (пункт 28 Основ ценообразования). Данные источники по смыслу названного пункта упорядочены по степени их соответствия экономическому характеру определяемого вида расходов. При этом отказ от определения планируемых цен в соответствии с одним источником информации подразумевает невозможность его применения и необходимость перехода к следующему источнику.

Согласно пояснениям Министерства АО "КТК" не представило в регулирующий орган информацию о договорах, заключенных на торгах. Договор на поставку мазута, заключенный в 2016 г., не содержал информации о фиксированной цене и объеме мазута, который контрагент АО "КТК" обязуется поставить в 2017 г. С учетом изложенных обстоятельств Министерство пришло к выводу, что оснований для применения подпункта "б" пункта 28 Основ ценообразования не имеется, и самостоятельно рассчитало планируемые затраты по данной статье расходов, исходя из динамики цен на мазут за текущий регулируемый период, установленной на основе реестров счетов-фактур, выставленных обществу, и индекса изменения цены на мазут на 2017 г. (1,007), содержащегося в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 гг., одобренном на заседании Правительства Российской Федерации 13 октября 2016 г. (далее - Прогноз на 2017 г. и плановые периоды 2018 и 2019 гг.).

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что поскольку договоры, представленные обществом, заключены по результатам запроса предложений, то по смыслу пункта 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Положения о закупках товаров, работ, услуг общества, имеющегося в материалах дела, нельзя считать заключение таких договоров соответствующим требованиям подпункта "б" пункта 28 Основ ценообразования. В свою очередь, способ определения затрат на топливо, выбранный регулирующим органом, соответствует требованиям подпункта "в" пункта 28 Основ ценообразования.

3. При корректировке тарифов на тепловую энергию Койгородского филиала АО "КТК" на 2017 г. Министерство отклонило заявленные обществом расходы на приобретаемую электрическую энергию в размере 6 715,69 тыс. руб., установив их на уровне 6 081,58 тыс. руб.

Как следует из пояснений представителей Министерства строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми, расходы на данный вид энергетического ресурса регулирующий орган рассчитал исходя из тарифов, установленных акционерному обществу "Коми энергосбытовая компания" (далее - АО "КЭК", сбытовая компания) на 2016 г. приказом Службы Республики Коми по тарифам от 20 октября 2016 г. N 42/13 "Об установлении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую ОАО "Коми энергосбытовая компания" покупателям на территории Республики Коми, за исключением электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей" (далее - Приказ N 42/13), с учетом индекса роста цен на электрическую энергию в 2017 г. (106,5 %), установленного Прогнозом на 2017 г. и плановые периоды 2018 и 2019 гг.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Судебная коллегия полагает такой расчет соответствующим требованиям пункта 28 Основ ценообразования.

Расходы регулируемой организации на приобретаемые энергетические ресурсы, холодную воду и теплоноситель определяются как сумма произведений расчетных объемов приобретаемых энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, включающих потери при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителя, на соответствующие плановые (расчетные) цены (пункт 38 Основ ценообразования).

Как указывалось выше, плановые (расчетные) значения расходов (цен) определяются органом регулирования на основе источников информации о ценах (тарифах) и расходах, в том числе на основе установленных на очередной период регулирования цен (тарифов) для определенной категории потребителей, если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию (подпункт "а" пункта 28 Основ ценообразования).

Доводы, изложенные в дополнении к апелляционной жалобе о том, что Министерство не вправе применять Приказ N 42/13, которым тариф утвержден только на часть 2016 г. и должен был определить затраты по данной статье расходов исходя из тарифов на электрическую энергию, установленных АО "КЭК" на 2017 г., подлежат отклонению.

Тарифы на электрическую энергию для сбытовой компании на 2017 г. установлены уже после принятия Приказа N 10/15-Т, которым произведена корректировка оспариваемых тарифов на тепловую энергию. Следовательно, регулирующий орган в силу объективных причин не располагал возможностью учесть указанные тарифы на электрическую энергию при определении плановых цен на 2017 г. и рассчитал затраты по данной статье расходов, исходя из действующих на момент принятия оспариваемого приказа тарифов на электрическую энергию.

Таким образом, суд, проанализировав действующее законодательство, пришел к правильному выводу о соблюдении Министерством строительства, тарифов, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Коми установленного порядка принятия решения об установлении тарифов, о соответствии экспертного заключения требованиям пункта 29 Правил регулирования цен, содержащего мотивированные выводы и рекомендации. При этом суд на основании подробного исследования материалов дела и представленных сторонами доказательств дал надлежащую оценку доводам заявителей по существу спора относительно показателей составляющих элементов тарифа на тепловую энергию.

Судебная коллегия также отмечает, что АО "КТК" в соответствии с пунктом 13 Основ ценообразования вправе представить сведения о понесенных экономически обоснованных расходах для учета в следующем периоде регулирования.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, не содержат сведений, свидетельствующих о том, что судом допущены нарушения, являющиеся основаниями для отмены обжалуемого решения, предусмотренными статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Коми от 16 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Коми тепловая компания" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.