Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2017 г. N 25-АПГ17-6 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим постановления службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года N 204 "О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП г. Астрахани "Коммунэнерго" (ОГРН 1023000828861)"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 октября 2017 г. N 25-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия города Астрахани "Коммунэнерго" об оспаривании постановления службы по тарифам Астраханской области от 11 декабря 2015 года N 204 "О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП г. Астрахани "Коммунэнерго" (ОГРН 1023000828861)" по апелляционной жалобе административного истца на решение Астраханского областного суда от 5 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей муниципального унитарного предприятия города Астрахани "Коммунэнерго" Морозовой О.В., Тельных Я.О., Халина А.О., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя службы по тарифам Астраханской области Меркуловой О.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением службы по тарифам Астраханской области (далее также - Служба, регулирующий орган) от 11 декабря 2015 г. N 204 "О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям МУП г. Астрахани "Коммунэнерго" (ОГРН 1023000828861)" (далее - Постановление N 204) установлены долгосрочные параметры регулирования и тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям муниципального унитарного предприятия города Астрахани "Коммунэнерго" (далее также - МУП "Коммунэнерго", предприятие) на 2016-2018 гг.

МУП "Коммунэнерго" обратилось в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановления N 204, ссылаясь на то, что тарифы являются экономически необоснованными, поскольку служба по тарифам Астраханской области уменьшила размер необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) МУП "Коммунэнерго", и их применение влечет возникновение у предприятия убытков.

Решением Астраханского областного суда от 5 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе МУП "Коммунэнерго" просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы ссылается на то, что административным истцом доказан факт несения убытков, вызванных применением оспариваемых тарифов; выводы суда об отсутствии документов, подтверждающих расходы предприятия, не соответствуют материалам дела; факт нарушений требований о ведении раздельного учета не доказан. Предприятие также полагает, что суд необоснованно отклонил расчеты предприятия по ряду спорных статей расходов и согласился с подходом регулирующего органа к определению тарифов, который не подтвержден конкретными расчетами.

Службой и прокуратурой Астраханской области представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении); Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен (тарифов), Правил установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Федерального закона "О теплоснабжении" (далее - Правила установления долгосрочных параметров регулирования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания). Для целей рассмотрения настоящего дела названные нормативные акты применяются в редакции, действовавшей на дату принятия Постановления N 204.

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя, за исключением установленных названным федеральным законом случаев, при которых допускается установление цены реализации по соглашению сторон договора, осуществляется по ценам (тарифам), подлежащим государственному регулированию. Полномочиями устанавливать тарифы на тепловую энергию наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Как усматривается из материалов дела, Постановление N 204 принято уполномоченным органом при наличии необходимого кворума коллегиального органа в установленной форме (пункт 1.1, подпункты 2.1.2, 2.1.4.1, пункт 3.4 Положения о службе по тарифам Астраханской области, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 6 апреля 2005 г. N 49-П) и опубликовано 17 декабря 2015 г. в "Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области" N 49.

В соответствии с пунктами 2 и 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, которая представляет экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый данной организации для осуществления тарифицируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на такой период.

При расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает текущие расходы, в которые входят операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, амортизация основных средств и нематериальных активов и нормативная прибыль регулируемой организации, а также расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации (пункт 71 Основ ценообразования).

Тарифы устанавливаются органом регулирования на основе анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений (пункты 13-16, 20, 28 Правил регулирования цен (тарифов). Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями (пункт 33 Правил регулирования цен (тарифов).

МУП "Коммунэнерго" осуществляет деятельность по реализации и передаче пара и горячей воды (тепловой энергии), а также нерегулируемые виды деятельности на территории города Астрахани. Тарифы на тепловую энергию, поставляемую предприятием потребителям, рассчитаны регулирующим органом на 2016-2018 гг. с применением метода индексации установленных тарифов и утверждены Постановлением N 204.

Согласно протоколу заседания коллегии от 11 декабря 2015 г. N 423 и экспертного заключения регулирующего органа от 16 ноября 2015 г. при расчете тарифов на первый год долгосрочного периода регулирования Служба снизила размер заявленных обществом затрат на энергетические ресурсы, на сырье и материалы, на приобретение химических реагентов, ремонт основных средств, на амортизацию основных средств и исключила из НВВ затраты на содержание автотранспортного цеха, включающие расходы на топливо, ГСМ, запасные части и материалы. Регулирующий орган также уменьшил либо не принял в полном объеме затраты на оплату работ и услуг производственного и непроизводственного характера по договорам с иными организациями, прочие подконтрольные расходы, неподконтрольные расходы, в частности арендную плату, плату за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду, которые предприятие учло по статье расходов "прочие расходы" согласно пункту 44 Основ ценообразования.

В обоснование уменьшения заявленных затрат регулирующий орган указал, что оспариваемые расходы не подтверждены документально; предприятием не представлены данные раздельного учета по различным регулируемым видам деятельности.

Уровень операционных расходов первого года долгосрочного периода регулирования является базовым для таких расходов и определяется по Правилам установления долгосрочных параметров регулирования с учетом пунктов 28-31, 40-42, 44 и 58 Основ ценообразования (пункты 2, 59 Основ ценообразования, пункт 3 Правил установления долгосрочных параметров регулирования).

При определении величины затрат регулируемой организации на приобретение сырья и материалов, используемых ею для производственных и хозяйственных нужд; на проведение ремонтных работ на производственных объектах, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании; на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями; на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг, а также другие расходы, связанные с производством и реализацией продукции, используются плановые (расчетные) цены (пункты 40, 41, 44 и 58 Основ ценообразования).

При определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования последовательно использует следующие источники информации о ценах (тарифах) и расходах: установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей; цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант) (пункт 28 Основ ценообразования).

Неподконтрольные расходы включают, в том числе величину амортизации основных средств, расходы на оплату услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; расходы на уплату налогов, сборов и других обязательных платежей, включая плату за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах установленных нормативов и (или) лимитов, а также расходы на обязательное страхование, арендную плату (подпункты "а", "б" и "г" пункта 62, пункт 73 Основ ценообразования).

Амортизация основных средств и нематериальных активов устанавливается на каждый год долгосрочного периода регулирования в году, предшествующем долгосрочному периоду регулирования, в соответствии с Методическими указаниями с учетом остаточной стоимости основных средств и нематериальных активов по данным бухгалтерского учета регулируемой организации (пункт 73 Основ ценообразования).

Затраты на арендную плату учитываются в размере, не превышающем экономически обоснованный уровень, который определяется органами регулирования, исходя из принципа возмещения арендодателю или лизингодателю амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением имуществом, переданным в аренду (подпункт "в" пункта 62, пункт 45 Основ ценообразования).

Одним из основных принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения является обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя (пункт 9 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Раздельный учет объема тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов осуществляется регулируемой организацией в соответствии с единой системой классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, установленной федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (пункт 11 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктами 2, 3, 4 Единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (далее - Единая система классификации и раздельного учета), утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 12 апреля 2013 г. N 91, раздельный учет осуществляется путем сбора и обобщения информации об объеме производства (передачи) тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с осуществлением регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения, а также о показателях, необходимых для осуществления такого учета, раздельно по осуществляемым регулируемым видам деятельности на основании данных бухгалтерского и статистического учета. Раздельный учет ведется на основе подтвержденной данными первичного бухгалтерского учета информации о фактических затратах и доходах по регулируемым видам деятельности регулируемой организации, необходимой для принятия решения федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное регулирование (цен) тарифов по данным регулируемым видам деятельности, а также формирования информации о плановых затратах по регулируемым видам деятельности регулируемых организаций. Ведение раздельного учета осуществляется на счетах и субсчетах Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 31 октября 2000 г. N 94н, в соответствии с учетной политикой (приложением к учетной политике) регулируемой организации.

В случае установления долгосрочных тарифов раздельный учет расходов по каждому из регулируемых видов деятельности ведется в том числе по таким элементам операционных расходов, как затраты на приобретение сырья и материалов, затраты на ремонт основных средств (пункт 8 Единой системы классификации и раздельного учета).

Разделение по регулируемым видам деятельности, по источникам тепловой энергии, системам теплоснабжения и по субъектам Российской Федерации показателей по основным средствам (включая арендованные), незавершенному строительству осуществляется исходя из отнесения объектов основных средств к соответствующему регулируемому виду деятельности, источнику тепловой энергии, системе теплоснабжения и (или) субъекту Российской Федерации по производственному назначению объекта. В случае невозможности отнесения объекта основных средств по производственному назначению к одному из регулируемых видов деятельности, источнику тепловой энергии, системе теплоснабжения и (или) субъекту Российской Федерации распределение его стоимости осуществляется в соответствии с учетной политикой регулируемой организации (пункт 9 Единой системы классификации и раздельного учета).

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что на дату утверждения оспариваемых тарифов административный истец вел раздельный учет расходов по различным видам регулируемой деятельности. В учетной политике предприятия, утвержденной приказом директора МУП "Коммунэнерго" от 31 декабря 2014 г. N 648 для целей бухгалтерского учета, не предусмотрено раздельного учета затрат по оспариваемым статьям расходов в зависимости от вида регулируемой деятельности. Пункт 12 названной учетной политики устанавливает, что эксплуатационные затраты по автотранспортному цеху распределяются на основную деятельность в соответствии с потреблением машино-часов указанных подразделений. Между тем утвержденный план счетов бухгалтерского учета предприятия не предусматривает выделение отдельных субсчетов либо номенклатуры групп, позволяющих определить затраты по каждому виду регулируемой деятельности, в частности расходы, возникающие в связи с передачей тепловой энергии.

Кроме того, Судебная коллегия отмечает, что вступившим в законную силу 2 октября 2017 г. решением Арбитражного суда Астраханской области по делу N А06-1490/2017, на которое предприятие ссылается в апелляционной жалобе, отказано в удовлетворении заявления МУП "Коммунэнерго" о признании незаконным и отмене постановления Службы о привлечении предприятия к административной ответственности за нарушение правил ведения раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности.

Вопреки доводам апелляционной жалобы имеющиеся в материалах дела документы, содержащие сведения о стоимости товаров, работ и услуг и используемые административным истцом в расчетах величины операционным расходов, не могут быть отнесены к источникам информации о плановых (прогнозных) ценах, перечисленных в пункте 28 Основ ценообразования.

Планируемую величину платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах установленных нормативов и (или) лимитов Служба учла на основе расчетов указанной платы за 2014 г.

Таким образом, регулирующий орган обоснованно рассчитал затраты МУП "Коммунэнерго" в соответствии с пунктами 28 и 31 Основ ценообразования по данным предыдущего периода регулирования с применением индексов, установленных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 и плановые 2017-2018 гг.

Не могут быть приняты доводы апелляционной жалобы о необоснованном исключении затрат на содержание автотранспортного цеха. Суд установил, что предприятие не представило доказательств использования в регулируемой деятельности по передаче тепловой энергии автотехники, в отношении которой заявлены затраты на топливо, запчасти и материалы. Раздельный учет этих расходов бухгалтерскими документами не подтвержден, в связи с чем суд признал правомерным исключение указанных расходов из НВВ предприятия, как экономически необоснованных, в соответствии с пунктом 33 Правил установления цен (тарифов).

Также следует согласиться с суждением суда о правильном уменьшении НВВ на сумму расходов на энергетические ресурсы в связи с отсутствием документального подтверждения планового размера данных затрат.

Расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя включаются в НВВ в составе текущих расходов до начала долгосрочного периода регулирования и уточняются при ежегодной корректировке (пункты 61, 71 и 73 Основ ценообразования и пункты 35 и 49 Методических указаний). Названные расходы определяются как сумма произведений расчетных объемов приобретаемых энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, включающих потери при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителя, на соответствующие плановые (расчетные) цены (пункт 38 Основ ценообразования, пункт 27 Методических указаний).

МУП "Коммунэнерго" в составе предложения по установлению тарифов на тепловую энергию представило расчет планируемых объемов затрачиваемой электрической энергии дифференцированно по используемому оборудованию в котельных (сетевые насосы, технологическое насосное оборудование, технологическое оборудование, хозяйственно-бытовые нужды). При этом, несмотря на то что предприятие осуществляет как поставку тепловой энергии, так и оказывает услуги по ее передаче, затраты, содержащиеся в указанных расчетах, не распределены по указанным видам регулируемой деятельности.

Затраты МУП "Коммунэнерго" на приобретение тепловой энергии рассчитаны Службой на основании тарифов на тепловую энергию, установленных на 2016 г. теплоснабжающим организациям, с которыми у предприятия были заключены договоры на покупку тепловой энергии в предыдущих периодах регулирования, что соответствует требованиям пунктов 28, 38 Основ ценообразования.

Судебной коллегией отклонено ходатайство МУП "Коммунэнерго" о назначении по делу судебной бухгалтерской, финансово-экономической и технической экспертизы в связи с отсутствием оснований, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 77 КАС РФ, поскольку исследование и анализ имеющихся в деле материалов не выявили вопросов, разрешение которых требует специальных знаний.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, не содержат сведений, свидетельствующих о том, что судом допущены нарушения, являющиеся основаниями для отмены обжалуемого решения, предусмотренными статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Астраханского областного суда от 5 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия города Астрахани "Коммунэнерго" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.