Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 ноября 2017 г. N 9-АПГ17-21 Об оспаривании отдельных положений Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 г. N 409

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 ноября 2017 г. N 9-АПГ17-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Нижнего Новгорода о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу отдельных норм Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 года N 409, по апелляционной жалобе Правительства Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 18 июля 2017 года, которым административное исковое заявление администрации города Нижнего Новгорода удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Правительства Нижегородской области Сивковой М.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим изменению в части абзаца четвертого пункта 12 оспариваемого Порядка, в остальной части - оставлению без изменения,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 года N 409 утвержден Порядок утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, который опубликован в приложении к газете "Нижегородские новости" от 22 ноября 2014 года N 206 (5539).

Администрация города Нижнего Новгорода обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений вышеназванного Порядка (далее - Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта) и просила признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления"; абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления"; абзац пятый пункта 12.1 в полном объеме, ссылаясь на противоречие оспариваемых норм федеральному законодательству и Закону Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области". В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал.

Представители административного ответчика Правительства Нижегородской области, заинтересованных лиц НКО "Нижегородский фонд ремонта МКД", Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Нижегородской области просили отказать в удовлетворении административного иска.

Решением Нижегородского областного суда от 18 июля 2017 года административное исковое заявление администрации города Нижнего Новгорода удовлетворено и постановлено признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу оспариваемые положения Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 года N 409, а именно: абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления"; абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления"; абзац пятый пункта 12.1.

В апелляционной жалобе представителем Правительства Нижегородской области поставлен вопрос об отмене постановленного по делу решения суда в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права.

Администрация города Нижнего Новгорода, министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Нижегородской области, некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Нижегородской области", своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства, за исключением абзаца четвертого пункта 12 указанного Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта, который подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу исходя из следующего.

Судом установлено и из материалов дела усматривается, что статьей 15 Закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" (далее - закон Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З) закреплено, что в целях реализации программы Нижегородской области по капитальному ремонту, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта утверждаются краткосрочные планы реализации программы Нижегородской области по капитальному ремонту сроком на три года с распределением по годам в пределах указанного срока.

Согласно части 3 статьи 15 указанного закона Нижегородской области от 28 ноября 2013 года N 159-З Порядок утверждения краткосрочных планов реализации программы Нижегородской области по капитальному ремонту устанавливается Правительством Нижегородской области.

Реализуя указанные полномочия, Правительство Нижегородской области постановлением от 20 июня 2014 года N 409 утвердило Порядок утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области.

Абзацем первым пункта 10 указанного Порядка (в ред. постановления Правительства Нижегородской области от 12 октября 2016 года N 694) установлено, что проекты краткосрочных планов (в том числе проекты краткосрочных планов муниципальных образований Нижегородской области) разрабатываются на основании региональной программы, дефектных ведомостей, составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления, и проектно-сметной документации, разработанной специализированными организациями для каждого многоквартирного дома, включенного в проект краткосрочного плана, при ее наличии.

Пунктом 12 указанного Порядка предусмотрено, что включение в краткосрочные планы работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, ремонту лифтовых шахт, утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома, ремонту фундаментов должно подтверждаться актами специализированных (проектных) организаций (абзац первый пункта 12).

Абзацем четвертым пункта 12 Порядка (с учетом положений данного пункта) установлено, что лица, осуществляющие управление многоквартирными домами или оказание услуг и (или) выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, должны передавать в органы местного самоуправления заключения специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома.

Пунктом 12.1 Порядка предусмотрено, что кроме актов специализированных (проектных) организаций, подтверждающих включение в краткосрочные планы работ, предусмотренных абзацем первым пункта 12 настоящего Порядка, включение в краткосрочный план работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации или отработавшего нормативный срок эксплуатации, ремонту лифтовых шахт, ремонту фундаментов, по утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома, подтверждается следующими документами:

- в отношении работ по ремонту или замене лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации или отработавшего нормативный срок эксплуатации, ремонту лифтовых шахт - паспортом на существующее лифтовое оборудование; заключением по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, требованиям технического регламента таможенного союза ТР ТС 011/2011 "Безопасность лифтов";

- в отношении работ по ремонту фундаментов - заключением по результатам обследования строительных конструкций, выполненным специализированной организацией, содержащим выводы и мероприятия, необходимые для выполнения работ по ремонту и восстановлению фундамента, а также иные мероприятия, направленные на восстановление несущей способности ограждающих и несущих конструкций, результатами инженерно-геологических изысканий;

- в отношении работ по утеплению фасада в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома, - заключением по результатам обследования, выполненного специализированной организацией, подтверждающим необходимость проведения утепления фасадов до восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций, с соответствующими выводами, расчетами и мероприятиями.

Согласно абзацу пятому пункта 12.1 Порядка документы, указанные в данном пункте, представляются региональному оператору органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области до 1 августа года, предшествующего реализации краткосрочного плана, для организации работы по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах.

При этом административным истцом оспаривается абзац первый пункта 10 в части слов "составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления"; абзац четвертый пункта 12 в части слов "в органы местного самоуправления"; абзац пятый пункта 12.1 в полном объеме.

Таким образом, оспариваемыми административным истцом нормами Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта закреплено, что проекты краткосрочных планов (в том числе проекты краткосрочных планов муниципальных образований Нижегородской области) разрабатываются на основании, в том числе дефектных ведомостей, составленных и (или) согласованных органами местного самоуправления (абзац первый пункта 10); предусмотрена обязанность предоставления лицами, осуществляющими управление многоквартирными домами, заключений специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, утепления фасадов в органы местного самоуправления (абзац четвертый пункта 12); также закреплена обязанность органов местного самоуправления по представлению региональному оператору заключений специализированных организаций по результатам обследования строительных конструкций, фасадов, паспортов на лифтовое оборудование и иных перечисленных документов.

Удовлетворяя административное исковое заявление администрации города Нижнего Новгорода, суд первой инстанции исходил из того, что отнесение оспариваемыми нормами вышеназванных полномочий к полномочиям органов местного самоуправления не соответствует требованиям жилищного законодательства и статьям 5, 6, 14, 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), поскольку указанные полномочия являются государственными полномочиями и должны быть переданы посредством принятия закона субъекта Российской Федерации, а не путем принятия постановления высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а кроме того, на осуществление указанных государственных полномочий не предусмотрены субвенции местным бюджетам. По мнению суда первой инстанции, на органы местного самоуправления возложены дополнительные обязанности в отсутствие финансирования их исполнения.

При этом суд первой инстанции пришел к выводу о том, что перечисленные в оспариваемых пунктах Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта действия по составлению и (или) согласованию дефектных ведомостей, сбору заключений специализированных организаций относительно результатов оценки состояния лифтов, несущей способности фундамента многоквартирных домов, необходимости проведения утепления фасадов в объеме, необходимом для восстановления первоначальных свойств ограждающих конструкций многоквартирного дома; представление в установленный срок региональному оператору иных документов, в том числе паспортов на существующее лифтовое оборудование, заключения по результатам оценки соответствия лифта, отработавшего назначенный срок службы, заключений специализированных организаций по результатам обследования строительных конструкций, результатов инженерно-геологических изысканий, являются по существу действиями по решению вопросов установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Судебная коллегия оснований не согласиться с указанными выводами суда первой инстанции не находит, поскольку они основаны на материалах дела и правильном применении норм материального права.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил из предписаний подпункта 61 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, регулирование отношений в сфере обеспечения проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Согласно пункту 6.1 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования.

В силу пункта 8.3 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Правовые отношения в области проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах регулируются статьями 166-191 раздела IX "Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" Жилищного кодекса Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 3, 5 части 1 статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми устанавливается порядок проведения мониторинга технического состояния многоквартирных домов, создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы регионального оператора, устанавливается порядок деятельности регионального оператора, порядок подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требования к этим программам.

Таким образом, федеральный законодатель определил основные требования к порядку организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и наделил субъекты Российской Федерации полномочиями по самостоятельному решению указанных вопросов, в том числе связанных с подготовкой и утверждением региональных программ капитального ремонта, созданием и функционированием региональных операторов, определением минимального размера взноса на капитальный ремонт (в том числе его дифференциацию в зависимости от муниципального образования, в котором расположен многоквартирный дом, типа и этажности такого дома, иных факторов) и другими полномочиями. В целях реализации региональной программы капитального ремонта, конкретизации сроков проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, определения видов и объема государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны утверждать краткосрочные (сроком до трех лет) планы реализации региональной программы капитального ремонта в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

При этом в вышеуказанной норме Жилищного кодекса РФ не содержится полномочий, предусмотренных оспариваемым нормативным правовым актом, которые относились бы к полномочиям органов местного самоуправления.

В то же время в силу пункта 10 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений помимо прямо перечисленных в части 1 данной статьи могут быть отнесены иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ содержит исчерпывающий перечень вопросов местного значения, и полномочия по установлению необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах к компетенции органов местного самоуправления указанной нормой также не отнесены.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

При этом частью 6 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать в том числе способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий.

Вопреки императивным требованиям вышеприведенных положений законодательства наделение органов местного самоуправления в данном случае осуществлено не посредством принятия закона субъекта, а путем принятия оспариваемого постановления N 409. При этом в указанном акте не имеется положений, предусмотренных частью 6 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ, не предусмотрено и предоставление местным бюджетам субвенций на осуществление перечисленных отдельных государственных полномочий.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о противоречии оспариваемых положений постановления N 409 требованиям вышеперечисленного федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, направлены на иную оценку обстоятельств и неправильное толкование закона, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда.

Исходя из изложенного, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

В то же время решение суда первой инстанции подлежит частичному изменению, поскольку в связи с признанием судом недействующим абзаца четвертого пункта 12 оспариваемого Порядка лишь в части слов "в органы местного самоуправления", текст указанного абзаца пункта 12 утрачивает смысловую нагрузку, поэтому, по мнению Судебной коллегии, он подлежит признанию не действующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 18 июля 2017 года по существу оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения, уточнив резолютивную часть решения суда указанием на признание не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца четвертого пункта 12 Порядка утверждения краткосрочных планов реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 20 июня 2014 года N 409.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.