Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку на проект федерального закона N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку
на проект федерального закона N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рассмотрел в части своей компетенции проект федерального закона N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Законопроект вносит изменения в десять федеральных законов, среди которых Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Федеральный закон N 127-ФЗ) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Законопроект направлен на расширение практики применения реабилитационных механизмов в отношении юридических лиц и предусматривает введение новой реабилитационной процедуры, применяемой в деле о банкротстве, - реструктуризации долгов.

Комитет обращает внимание, что действующее законодательство о банкротстве предусматривает недостаточно эффективные механизмы реабилитационных процедур, применение которых редко заканчивается восстановлением платежеспособности должников. Данное обстоятельство приводит к тому, что большинство дел о банкротстве возбуждается по заявлениям кредиторов, на стадии, когда исчерпаны все иные меры по взысканию задолженности и имущество должника практически в полном объеме реализовано в ходе исполнительного производства.

Также отмечаем, что предлагаемая законопроектом новая процедура банкротства отвечает общемировой тенденции, усилившейся после финансового кризиса 2008-2009 годов. В этот период законодательства многих стран начали интенсивно пересматриваться с целью качественного улучшения реабилитационных процедур (в Бельгии поправки к соответствующему закону вступили в силу в 2009 году, в Испании в 2011, во Франции в 2011-2012 годах, в Швеции в 2011 году, в Италии в 2015 году).

Положениями законопроекта предусматривается возможность подачи должником или кредитором в арбитражный суд заявления о введении процедуры реструктуризации долгов, по результатам рассмотрения которого в отношении должника не может быть введено конкурсное производство.

При этом законопроектом предлагается закрепить правило: если из представленного должником отзыва с приложением отчета о финансовом состоянии должника и (или) иных доказательств очевидна невозможность восстановления его платежеспособности, то по результатам рассмотрения арбитражным судом заявления о признании должника банкротом в отношении должника может быть открыто конкурсное производство, минуя процедуру наблюдения.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, такой подход позволит сократить сроки и издержки на проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, и обеспечить более экономичную и быструю ликвидацию потенциально неплатежеспособных должников.

Законопроектом регламентируется порядок проведения процедуры реструктуризации долгов.

В частности, в течение четырех месяцев с даты введения процедуры реструктуризации долгов должник обязан предложить план реструктуризации долгов (далее - план), который разрабатывается в целях удовлетворения требований кредиторов и восстановления платежеспособности должника. При этом под восстановлением платежеспособности понимается отсутствие по окончании процедуры реструктуризации долгов не урегулированной в соответствии с планом задолженности.

Законопроектом также предоставляется конкурсным кредиторам или уполномоченным органам, антикризисному управляющему, учредителю (участнику) должника, представителю работников должника и третьим лицам (в том числе органам государственной власти и местного самоуправления) право предложить свой план в течение указанного срока.

Планом могут быть предусмотрены различные варианты управления должником в ходе процедуры реструктуризации долгов, в том числе:

- сохранение полномочий по избранию и прекращению полномочий руководителя и иных органов управления должника за учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника - унитарного предприятия с условием их обязательного предварительного согласования с собранием кредиторов или комитетом кредиторов;

- возложение полномочий руководителя и иных органов управления должника на антикризисного управляющего;

- переход полномочий по избранию и прекращению полномочий руководителя и иных органов управления должника к собранию кредиторов или комитету кредиторов;

- образование двух единоличных исполнительных органов должника, один из которых избирается учредителями (участниками) должника, а другой - собранием кредиторов, с распределением полномочий между ними в соответствии с планом реструктуризации долгов.

Предполагается, что положения законопроекта вступят в силу с 1 октября 2018 года. К делам о банкротстве, производство по которым возбуждено до указанной даты, положения Федерального закона N 127-ФЗ применяются без учета изменений, вносимых законопроектом.

Комитет отмечает, что принятие законопроекта будет способствовать повышению эффективности процедур, применяемых в деле о банкротстве, и увеличению размера погашения требований кредиторов, а также защите интересов должников, испытывающих трудности, но имеющих возможность восстановить свою платежеспособность, при предоставлении необходимых для этого правовых инструментов.

При этом по законопроекту имеется ряд замечаний:

1. Комитет полагает, что с точки зрения возможности восстановления платежеспособности должника в ходе процедуры реструктуризации, особую важность имеет возможность сохранения договоров, заключенных должником до введения данной процедуры, с правом должника отказаться от тех из них, которые препятствуют восстановлению платежеспособности. Такая возможность и такое право предоставляются законопроектом (статья 61.16 и статья 61.17 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта).

Исходя из реабилитационного характера проектируемой законопроектом процедуры реструктуризации долгов, направленной на восстановление платежеспособности, Комитет полагает, что в дополнительной проработке нуждается вопрос о распространении возможности сохранения договоров, помимо договоров аренды, по которым должник выступает арендатором, и на другие сделки (например: договор поставки, подряда, доверительного управления и т.д.).

2. Отмечаем, что предусмотренный статьей 61.17 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта порядок отказа от исполнения договора, при отсутствии судебного порядка реализации такого права, может создать возможность для злоупотреблений со стороны должника и изменения баланса интересов участников процедуры реструктуризации в ущерб интересам кредиторов.

3. В соответствии со статьей 61.31 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта срок реализации плана реструктуризации долгов не может превышать более четырех лет со дня утверждения его судом. Указанный срок может быть продлен по решению собрания кредиторов, но не более чем еще на четыре года.

По мнению Комитета, установление столь продолжительного срока в совокупности с последствиями открытия процедуры реструктуризации долгов, предусмотренными законопроектом, заключающихся в снятии ранее наложенных арестов, неначислении на сумму долга подлежащих уплате процентов, а также неустоек (штрафов, пеней) и иных санкций за ненадлежащее исполнение обязательств, нуждается в дополнительном обосновании, так как создает широкую возможность для злоупотреблений со стороны должника.

Также необходимо учитывать, что для кредитных организаций установление столь продолжительных процедур банкротства влечет увеличение сроков резервирования денежных средств на возможные потери по ссудам. Введение в отношении должника процедуры реструктуризации долгов обязывает кредитные организации формировать резервы на возможные потери по ссудам в размере 100% на весь срок ее действия (до восьми лет), что может создать предпосылки для появления дефицита кредитных ресурсов и соответствующего роста процентных ставок по кредитам.

Комитет считает возможным рассмотреть вопрос о сокращении срока реализации плана реструктуризации долгов.

4. Отмечаем, что вознаграждение антикризисному управляющему в процедуре реструктуризации долгов в фиксированной сумме и в процентах предлагается установить в размере, аналогичном размеру вознаграждения административного управляющего в процедуре финансового оздоровления. В случае возложения на антикризисного управляющего полномочий руководителя иных органов управления должника размер фиксированной суммы составит 45 000 рублей в месяц, что является максимально фиксированным размером вознаграждения арбитражного управляющего при введении внешнего управления (статья 20.6 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта).

Считаем, что с учетом предлагаемых сроков проведения процедуры реструктуризации долгов и размера вознаграждения антикризисного управляющего принятие законопроекта в предлагаемой редакции может привести к неоправданному увеличению затрат на выплату вознаграждения арбитражному управляющему.

5. Полагаем важным рассмотреть вопрос о дополнении положений законопроекта требованием об обязательном предоставлении экспертного заключения профессионального аудитора на сведения, указанные должником в отчете о финансовом состоянии.

6. В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 61.12 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта последствием введения процедуры реструктуризации долгов является прекращение начисления процентов, предусмотренных договором. Поскольку реструктуризация может длиться до 8 лет, соответственно кредитные организации в течение 8 лет будут иметь задолженность с низкой доходностью, под которую будут вынуждены формировать резервы на возможные потери по ссудам в размере 100%. Полагаем, что подобное положение вносит дисбаланс в правовое положение кредитора и должника.

7. В пункте 7 статьи 61.18 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта определен перечень критериев, при наличии которых кредитор относится к категории кредиторов, чьи права не затрагиваются планом реструктуризации долгов. Ряд критериев носит оценочный характер и зависит от плана реструктуризации долгов, который разрабатывает должник.

По нашему мнению, это создает возможность для умышленного отнесения должником кредитора к категории кредиторов, интересы которых не затрагиваются планом реструктуризации. Такое отнесение в соответствии с пунктом 8 статьи 61.20 Федерального закона N 127-ФЗ в редакции законопроекта может лишить кредитора права голоса при одобрении собранием кредиторов плана реструктуризации.

Обращаем внимание, что указанные обстоятельства создают предпосылки для ущемления прав и законных интересов кредиторов и могут повлечь возникновение споров о статусе их требований к должнику.

8. Также отмечаем, что в законопроекте отсутствует механизм реализации кредитором своего права требовать досрочного прекращения процедуры реструктуризации долгов в случае неоднократного или существенного нарушения должником плана реструктуризации, что может привести к невозможности защиты кредиторами своих прав и законных интересов.

9. Считаем полезным проработать вопрос о возможности перехода к процедуре реструктуризации из иных процедур банкротства на основании решения собрания кредиторов в случае наличия признаков свидетельствующих о возможности восстановления платежеспособности должника в случае реализации процедуры реструктуризации.

10. Законопроект не предусматривает порядок распоряжения счетом должника на стадии реструктуризации. В этой связи есть предпосылки для возникновения неопределенности в вопросе: должен ли использоваться один счет, основной счет должника (в соответствии со статьей 133 Федерального закона N 127-ФЗ), или их может быть несколько.

11. Также обращаем внимание, что законопроектом не указывается лицо, обладающее полномочиями по распоряжению счетом должника. Неурегулированность данного вопроса может привести к коллизиям в связи с вытекающей из положений законопроекта возможностью наличия двух параллельных единоличных исполнительных органов должника.

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе поддержать законопроект в первом чтении. Высказанные замечания не носят концептуального характера и могут быть устранены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков