Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 14 ноября 2017 г. N 66 по проекту федерального закона N 160445-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и другие законодательные акты Российской Федерации" (в части установления особенности утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества) - внесен депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым и М.В. Емельяновым (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел внесенный депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым и М.В. Емельяновым проект федерального закона N 160445-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и другие законодательные акты Российской Федерации" и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается изменить принятый в настоящее время порядок планирования и реализации приватизации государственного имущества в Российской Федерации, в частности, лишить Правительство РФ полномочия по утверждению Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на текущий год и последующий трехлетний плановый период (далее - Программы приватизации федерального имущества).

Также согласно концепции законопроекта Правительство РФ "на основе" Программы приватизации федерального имущества разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации (далее - Государственная программа приватизации государственного имущества). При этом Правительство РФ определено в качестве единственного разработчика проекта такого нормативно-планового акта и единственного субъекта права законодательной инициативы, наделенного полномочиями на его внесение в парламент.

Государственной программой приватизации государственного имущества определяются приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества в Российской Федерации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Внесение изменений в Государственную программу приватизации государственного имущества является основанием для включения в Программу приватизации федерального имущества акций стратегических акционерных обществ и стратегических предприятий, а также внесения находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в результате преобразования федеральных государственных унитарных предприятий, в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ.

Как следует из пояснительной записки, целью законопроекта является "установление открытости, прозрачности и публичности процедуры приватизации государственного и муниципального имущества".

Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям неоднократно высказывал свою позицию в отношении необходимости усиления роли парламента как представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации в процессе разработки политики приватизации и распоряжения федеральным имуществом. По мнению Комитета, участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в обсуждении стратегии реформирования структуры собственности, систем корпоративного управления системообразующих и стратегических компаний, принятии решений по распоряжению пакетами акций крупнейших российских компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность и занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики, существенным образом снизит политические и регулятивные риски, будет способствовать решению поставленной Президентом РФ задачи проведения государством честной и справедливой приватизации, обеспечения её открытости для гражданского общества.

Вместе с тем Комитет не может поддержать концепцию рассматриваемого законопроекта по следующим основаниям.

Концепция законопроекта характеризуется крайней неопределенностью и противоречием базовым нормам Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" и многим другим законодательным актам РФ.

Следует признать неудачным предложение разработчиков о введении в систему законодательства о приватизации специального федерального закона - Государственной программы приватизации государственного имущества, имеющего нормативно-плановый характер и обладающего особым юридическим статусом законодательного акта - разрабатываемого и вносимого в Государственную Думу исключительно Правительством РФ.

Здесь следует обратить внимание на некорректность использования авторами законопроекта наименования такого нормативного правового акта - "государственная программа", поскольку согласно статье 179 Бюджетного кодекса РФ все государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению Правительством РФ.

Комитет напоминает, что согласно Конституции РФ и Бюджетному кодексу РФ в нашей стране подобного рода особенности (в части конкретизации субъекта разработки, внесения в парламент и статуса нормативного правового акта его утверждающего) предусмотрены только для федерального бюджета РФ и федерального закона о результатах его исполнении. В этой связи для реализации подобной инициативы необходимо внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ.

Из представленной редакции законопроекта следует, что указанным законодательным актом утверждается Государственная программа приватизации государственного имущества, т.е., иными словами, Государственная программа приватизации федерального имущества и государственного имущества субъектов РФ.

В этой связи возникает целый ряд причинно-следственных неопределенностей и противоречий законодательных норм. Так, в соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции РФ субъекты РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Одновременно Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" управление и распоряжение имуществом субъекта РФ отнесено к региональным полномочиям, в связи с которыми соответствующие публично-правовые образования разрабатывают и утверждают собственные программы приватизации государственного имущества субъекта РФ.

Таким образом, для практической реализации этой правовой новеллы также необходимо внесение коррелирующих изменений в Конституцию РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", предусматривающих изъятие этих полномочий из вопросов ведения субъектов РФ и их передачу в ведение Российской Федерации. Также потребуется внесение изменения в конституционные полномочия Правительства РФ в части осуществления им управления федеральной собственностью (часть 1 статьи 114), реализующего проектируемое законопроектом лишение Правительства РФ полномочий по утверждению Программы приватизации федерального имущества, а также корреспондирующих изъятий в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Поскольку законопроект и пояснительная записка не позволяют сделать однозначный вывод о том, каким образом соотносятся между собой Государственная программа приватизации государственного имущества, Программа приватизации федерального имущества и программы приватизации государственного имущества субъектов РФ; каков порядок разработки Правительством РФ проекта такой программы и как выстраиваются взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ при формировании перечня объектов приватизации?

В тоже время, если Программа приватизации федерального имущества является основой Государственной программы приватизации государственного имущества", то в этом случае невозможно сделать однозначный вывод о том, по каким основаниям в неё включаются планируемые к приватизации объекты государственной собственности субъектов РФ? Какие из исполнительных органов государственной власти субъектов РФ осуществляют функции взаимодействия с федеральными органами и в каком порядке и кем они были уполномочены на передачу соответствующих данных в Правительство РФ?

На все перечисленные выше вопросы законопроект не дает ответа, чем ставит под сомнение работоспособность предлагаемой его авторами концепции.

Следует признать неудачной формулировку положений части д) пункта 2 статьи 1 законопроекта в отношении порядка принятия решения о приватизации стратегических организаций, из которой невозможно сделать однозначный вывод о приоритете конкретных событий, предшествующих совершению обозначенных действий. А именно невозможно уяснить, что предшествует включению в Программу приватизации федерального имущества акций стратегических акционерных обществ и стратегических предприятий - принятие Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами (об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий) на основе внесения изменений в Федеральный закон о Государственной программе приватизации государственного имущества или внесение изменений в Федеральный закон о Государственной программе приватизации государственного имущества на основе принятие Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами (об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий).

В заключении следует отметить, что проектируемые законопроектом изменения нарушают системность и структуру построения законодательства РФ о приватизации государственного имущества и в случае их принятия могут оказать дестабилизирующее влияние на конкретность и качество правового регулирования реформирования отношений собственности в нашей стране. Такой подход является неудачным и не может быть поддержан.

С учетом вышеизложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 160445-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и другие законодательные акты Российской Федерации" при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев