Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 19-АПГ17-11 О признании частично не действующим подпункта 17 пункта 7 Порядка определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края, утв. решением Думы города Пятигорска от 30 октября 2008 г. N 115-35 ГД

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 19-АПГ17-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Курортное управление" (холдинг) г. Кисловодск" об оспаривании решения Думы города Пятигорска от 30 октября 2008 г. N 115-35 ГД "Об утверждении порядка определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности муниципального образования города-курорта Пятигорска" в части по апелляционной жалобе Думы города Пятигорска и Администрации города Пятигорска на решение Ставропольского краевого суда от 28 августа 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Думы города Пятигорска и Администрации города Пятигорска Ивановой А.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Курортное управление" (холдинг) г. Кисловодск" Остроумова А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы города Пятигорска от 30 октября 2008 г. N 115-35 ГД (далее также - Решение N 115-35 ГД) утверждён Порядок определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности муниципального образования города-курорта Пятигорска (далее также - Порядок).

Пунктом 6 Порядка предусмотрено, что годовой размер арендной платы за землю определяется путем умножения кадастровой стоимости земельного участка на ставку арендной платы за землю, установленную в соответствии с Порядком, если иное не установлено действующим законодательством Российской Федерации.

Решением Думы города Пятигорска от 19 декабря 2013 г. N 49-36 РД (далее также - Решение N 49-36 РД) пункт 7 Порядка дополнен подпунктом 17, устанавливающим ставку арендной платы в отношении земельных участков, предназначенных для размещения объектов санаторно-курортного назначения, в размере 11% кадастровой стоимости участка.

Общество с ограниченной ответственностью "Курортное управление" (холдинг) г. Кисловодск" (далее также - Общество, ООО "Курортное управление" (холдинг) г. Кисловодск"), являющееся арендатором расположенных в городе Пятигорске земельных участков под объектами недвижимости санаторно-курортного, рекреационного, лечебно-оздоровительного и медицинского назначения, принадлежащими Обществу на праве собственности, обратилось в Ставропольский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим с 1 января 2016 г. подпункта 17 пункта 7 Порядка. В обоснование требований административный истец указал, что Решение N 115-35 ГД в оспариваемой части не соответствует принципам экономической обоснованности, недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).

Решением Ставропольского краевого суда от 28 августа 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: подпункт 17 пункта 7 Порядка признан не действующим с 1 января 2016 г. в части установления ставки арендной платы в размере 11% за аренду земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования города-курорта Пятигорска, предназначенных для размещения объектов санаторно-курортного назначения.

В апелляционной жалобе Дума города Пятигорска и Администрация города Пятигорска, считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просят его отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов указывают на то, что данная ставка действует с 1 января 2014 г., однако оспаривается только с 1 января 2016 г., то есть с периода, когда изменены вид разрешенного использования земельного участка и кадастровая стоимость, в связи с чем изменился и размер арендной платы. Считают, что принципы, закрепленные в Постановлении N 582, носят рекомендательный характер. Кадастровая стоимость земельного участка является величиной, характеризующей экономическую ценность и доходность конкретного земельного участка. Прогнозирование при принятии оспариваемого решения размера и ставки арендной платы на основании данных об изменении этой экономической характеристики свидетельствует о проведении экономической оценки факторов, влияющих на доходность земельного участка. Дума города Пятигорска, принимая оспариваемое решение, взяла за основу именно показатели кадастровой стоимости. Установление оспариваемых ставок в процентном отношении от экономической составляющей земельного участка (кадастровой стоимости) подразумевает соблюдение принципа экономической обоснованности, а изменение ставки арендной платы вызвано актуализацией кадастровой стоимости, то есть изменением экономической составляющей, и не является нарушением принципа экономической обоснованности. Кроме того, административный истец указывает на то, что факторами, нарушающими его права, является установление новой кадастровой стоимости и отнесение земельного участка к 17-му виду разрешенного использования, а не размер арендной платы.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Ставропольского края и Обществом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее. Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Курортное управление" (холдинг) г. Кисловодск", является арендатором расположенных в городе Пятигорске земельных участков с кадастровыми номерами 26:33:210101:0074, 26:33:180101:34, 26:33:180101:474 под объектами недвижимости санаторно-курортного, рекреационного, лечебно-оздоровительного и медицинского назначения, принадлежащими Обществу на праве собственности. До 1 января 2016 г. арендная плата в отношении указанных участков начислялась по ставке 1,5%, установленной для земельных участков, предназначенных для размещения объектов образования, науки здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Решения N 115-35 ГД, в качестве оснований административный истец указал, что после вступления в силу приказа Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 27 ноября 2015 г. N 1380 "Об утверждении результатов определения государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Ставропольском крае", установившего кадастровую стоимость вышеуказанных арендуемых земельных участков по состоянию на 1 января 2015 г. по 7-му виду разрешенного использования "земельные участки, предназначенные для размещения административных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии", размер арендной платы по новой ставке увеличился.

Удовлетворяя административное исковое заявление Общества, суд исходил из того, что размер арендной платы должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка, в том числе необходимо учитывать государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗКРФ) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Согласно статье 39 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления.

Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением N 582 предусмотрено, что размер арендной платы определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, который имеет сходную с арендной платой правовую природу в силу положений статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. С учетом схожести правового регулирования, данный подход применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

Как следует из пояснительной записки Главы города Пятигорска, основанием для дополнения пункта 7 Порядка подпунктом 17, устанавливающим ставку арендной платы в отношении земельных участков, предназначенных для размещения объектов санаторно-курортного назначения, в размере 11%, послужило изменение видов разрешенного использования земельных участков, перечень которых утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 15 февраля 2007 г. N 39 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов", а именно разделение 7-го вида разрешенного использования "Земельные участки, предназначенные для размещения административных и офисных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии" на два вида: "7. Земельные участки, предназначенные для размещения офисных зданий делового и коммерческого назначения" и "17. Земельные участки, предназначенные для размещения административных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии". При этом установление ставки 11% для участков с размещенными объектами санаторно-курортного назначения предполагалось исключительно для уравнивания размера арендной платы за участки в зависимости от конкретного вида разрешенного использования с учетом их изменения. Однако экономического обоснования необходимости устанавливать ставку арендной платы в указанном выше размере пояснительная записка не содержит. Из приложения к записке следует, что целью установления ставки арендной платы за земельные участки, предназначенные для размещения объектов санаторно-курортного назначения, является выравнивание стоимости аренды и минимизация выпадающих доходов городского бюджета.

Таким образом, оспариваемая ставка арендной платы определена без анализа и оценки доходности земельных участков соответствующей категории.

Приведенные в приложении к пояснительной записке расчеты не могут заменить мотивированного экономического обоснования. Экономическая обоснованность размера арендной платы предполагает учет не только объема планируемых поступлений в бюджет от сдачи имущества в аренду, но и анализ, оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка.

Доводы апелляционной жалобы об установлении оспариваемых ставок арендной платы в связи с актуализацией кадастровой стоимости земельных участков, то есть изменением экономической характеристики, подлежат отклонению, поскольку в деле фактическим обоснованием вносимых в Порядок изменений стала необходимость сохранить поступающие в бюджет платежи от сдачи в аренду земельных участков, ранее относившихся к одному виду использования, после их отнесения к разным видам использования.

С учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим. Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправомерным признание судом оспариваемого решения не действующим с 1 января 2016 г.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджета муниципального образования города-курорта Пятигорска, в том числе за 2016 г., то есть исполненного года, следовательно, Решение N 115-35 ГД подлежит признанию не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ставропольского краевого суда от 28 августа 2017 г. изменить.

Признать не действующим подпункт 17 пункта 7 Порядка определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края, утвержденного решением Думы города Пятигорска от 30 октября 2008 г. N 115-35 ГД, в редакции решения Думы города Пятигорска от 19 декабря 2013 г. N 49-36 РД, в части установления ставки арендной платы в размере 11% за аренду земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования города-курорта Пятигорска, предназначенных для размещения объектов санаторно-курортного назначения, со дня вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.