Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. N 65-АПГ17-6 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области от 29 декабря 2016 г. N 124 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. N 65-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Водоканал" муниципального образования "Город Биробиджан" и административному исковому заявлению прокуратуры Еврейской автономной области, поданному в интересах неопределенного круга лиц, об оспаривании приказа Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области от 29 декабря 2016 г. N 124 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области", действующего в редакции приказов управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области от 20 апреля 2017 г. N 45, от 22 мая 2017 г. N 51, от 30 мая 2017 г. N 56, по апелляционной жалобе управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области на решение Суда Еврейской автономной области от 4 августа 2017 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения начальника управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области Коржа А.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Управлением жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области (далее - Управление, регулирующий орган) 29 декабря 2016 г. принят приказ N 124 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг для населения, проживающего на территории Еврейской автономной области" (далее - Приказ N 124), пунктом 1 которого, в частности, утверждены следующие нормативы потребления коммунальных услуг:

- по отоплению в жилых и нежилых помещениях согласно приложению N 1 (подпункт 1.1);

- по холодному, горячему водоснабжению, водоотведению в жилых и нежилых помещениях согласно приложению N 2 (подпункт 1.2);

- по холодному, горячему водоснабжению, водоотведению на общедомовые нужды согласно приложению N 3 (подпункт 1.3).

Названные нормативы введены в действие с 19 мая 2016 г. и согласно пункту 4 Приказа N 124 распространяются на правоотношения, возникшие с указанной даты.

Кроме того, пунктом 1 Приказа N 124 утверждены и введены в действие с 1 января 2017 г. следующие нормативы потребления коммунальных услуг:

- норматив расхода тепловой энергии, используемой на подогрев воды в целях предоставления коммунальной услуги по горячему водоснабжению в жилых и нежилых помещениях согласно приложению N 4 (подпункт 1.4);

- по холодному водоснабжению при использовании земельного участка и надворных построек согласно приложению N 5 (подпункт 1.5);

- по электроснабжению в жилых помещениях, в том числе общежитиях квартирного типа, общежитиях коридорного, гостиничного и секционного типов, согласно приложению N 6 (подпункт 1.6);

- по электроснабжению на общедомовые нужды согласно приложению N 7 (подпункт 1.7).

Муниципальное унитарное предприятие "Водоканал" муниципального образования "Город Биробиджан" (далее - МУП "Водоканал", предприятие) обратилось в Суд Еврейской автономной области с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просило признать не действующим со дня его принятия Приказ N 124 (в редакции приказов Управления от 20 апреля 2017 г. N 45, от 22 мая 2017 г. N 51, от 30 мая 2017 г. N 56) в части распространения с 19 мая 2016 г. нормативов потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, водоотведению в жилых и нежилых помещениях, а также нормативов потребления холодной воды в целях содержания общего имущества в многоквартирных домах, подключенных к централизованной и (или) не централизованной системе холодного водоснабжения и (или) водоотведения, на дома, находящиеся на балансе предприятия и расположенные на территории муниципальных образований "Город Биробиджан" и "Птичненское сельское поселение".

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на недопустимость придания оспариваемому нормативному правовому акту обратной силы и нарушение процедуры его принятия и опубликования.

Исполняющий обязанности прокурора Еврейской автономной области обратился в Суд Еврейской автономной области с административным иском о признании не действующими подпунктов 1.1-1.7 пункта 1 Приказа N 124, указав на нарушения процедуры расчета и утверждения оспариваемых нормативов.

Определением суда первой инстанции от 15 июня 2017 г. административные дела по указанным исковым заявлениям объединены в одно производство.

Решением Суда Еврейской автономной области от 4 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления МУП "Водоканал" отказано. Административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области удовлетворено частично.

Признаны не действующими в полном объеме подпункты 1.1 и 1.4 пункта 1 Приказа N 124 (Приложение N 1 и 4) со дня вступления в законную силу решения суда.

Признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда следующие подпункты пункта 1 и приложения к Приказу N 124:

- подпункт 1.2 пункта 1 в части установления с применением метода аналогов и расчетного метода нормативов потребления холодного, горячего водоснабжения и водоотведения для категорий жилых и нежилых помещений, предусмотренных в строках 1, 2.1, 2.2, 3, 4, 5, 16 Приложения N 2;

- подпункт 1.3 пункта 1 в части установления с применением метода аналогов норматива потребления коммунальной услуги холодного водоснабжения в целях содержания общего имущества в многоквартирных домах, категории жилых и нежилых помещений которых предусмотрены в пункте 1 Приложения N 3;

- подпункт 1.5 пункта 1 в части установления с применением расчетного метода нормативов потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению для полива земельного участка и для открытых (крытых) летних бассейнов различных типов и конструкций, а также бань, саун, закрытых бассейнов, примыкающих к жилому дому и (или) отдельно стоящих на общем с жилым домом земельном участке, иных надворных построек, в том числе гаражей, теплиц (зимних садов), других объектов (пункты 1, 3 и 4 Приложения N 5);

- подпункт 1.6 пункта 1 в части установления с применением метода аналогов и расчетного метода нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению в жилых помещениях, в том числе общежитиях квартирного типа, общежитиях коридорного, гостиничного и секционного типов по категориям жилых помещений, предусмотренных в строках 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 Приложения N 6;

- подпункт 1.7 пункта 1 в части установления с применением метода аналогов и расчетного метода нормативов потребления электроэнергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, по категориям предусмотренных в строках 1, 3, 4 Приложения N 7.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, в частности на наличие необходимой для расчетов нормативов сведений в документах, представленных в материалы дела, а также на неправильное толкование норм материального права относительно соблюдения процедуры расчета нормативов, просит изменить решение суда, отказав в удовлетворении административного искового заявления исполняющего обязанности прокурора Еврейской автономной области в полном объеме. В остальной части податель апелляционной жалобы просит оставить решение суда без изменения.

Прокуратурой Еврейской автономной области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта (далее - Правила N 306), нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, Приказ N 124 издан уполномоченным органом в установленной форме (пункты 1, 5.11 и 9 Положения об управлении жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области, утвержденного постановлением Правительства Еврейской автономной области от 4 марта 2014 г. N 75-пп) и официально опубликован в соответствии с распоряжением Правительства Еврейской автономной области от 1 апреля 2016 г. N 102-рп "О Порядке подготовки, регистрации, опубликования и вступления в силу приказов органов исполнительной власти Еврейской автономной области, формируемых Правительством Еврейской автономной области, носящих нормативный характер".

Согласно пунктам 13, 19 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода с использованием формул согласно приложению N 1 к Правилам N 306.

Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями (пункт 21 Правил N 306).

Согласно пункту 36 Правил N 306 после формирования объема выборки многоквартирных домов или жилых домов составляется план проведения измерений и снятия показаний приборов учета.

По смыслу пунктов 37 и 38 Правил N 306 названный план содержит сведения, устанавливающие сроки проведения мероприятий по снятию показаний приборов учета в домах из сформированного объема выборки.

Управление произвело расчет оспариваемых нормативов на основании экспертного заключения, подготовленного закрытым акционерным обществом "Центр муниципальной экономики и права" 24 августа 2016 г. (далее - экспертное заключение). На основе проведенной выборки в экспертном заключении определены группы многоквартирных и жилых домов, в отношении которых возможно использовать метод аналогов и группы, для которых подлежит применению расчетный метод.

Между тем, как установлено судом, план, предусмотренный пунктом 36 Правил N 306, не составлялся. Сведений о том, что снятие показаний приборов учета производилось в сроки, установленные в пункте 37 названных Правил, административным ответчиком в материалы дела не представлено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Правила N 306 не запрещают использование показаний приборов учета, полученных до составления выборки многоквартирных домов или жилых домов, основаны на неверном толковании норм материального права. Пунктами 21, 31, 33-36 Правил N 306 предусмотрена определенная последовательность действий, подлежащая выполнению в случае применения метода аналогов, согласно которой снятие показаний приборов учета осуществляется после формирования выборки.

Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (пункт 22 Правил N 306).

Судом также установлены нарушения при определении оспариваемых нормативов расчетным методом. Согласно пункту 43 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением расчетного метода определяются по формулам, предусмотренными разделом II приложения N 1 к названным правилам. Одной из переменной данных формул является среднесуточная температура наружного воздуха в отопительный период, которая определяется на основании сведений, представляемых органами гидрометеорологической службы за предыдущие 5 отопительных периодов подряд как среднеарифметическое средних суточных температур наружного воздуха за отопительный период. При отсутствии такой информации средняя температура наружного воздуха в отопительный период определяется исходя из климатических параметров, применяемых при проектировании зданий и сооружений, систем отопления. При отсутствии таких данных климатические параметры принимаются равными параметрам ближайшего населенного пункта, в отношении которого такие параметры имеются (пункт 44 Правил N 306).

Вместе с тем использованные в экспертном заключении значения среднесуточных температур наружного воздуха для определения норматива по отоплению жилых и нежилых помещений получены с сайта организации, не имеющей лицензии на предоставление соответствующей информации (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе"). При этом из материалов дела не усматривается, что указанные данные получены за предыдущие 5 отопительных периодов подряд.

Аналогичные нарушения допущены в экспертном заключении при расчете нормативов потребления коммунальной услуги по горячему водоснабжению, а также холодному водоснабжению, водоотведению в жилых и нежилых помещениях (при расчете которых учитывались значения норматива по горячему водоснабжению), расходу тепловой энергии, используемой на подогрев воды в целях предоставления коммунальной услуги по горячему водоснабжению, потребления электрической энергии в жилых помещениях и используемой в целях содержания общего имущества многоквартирного дома (в части используемой для отопления и нагрева воды).

Норматив потребления коммунальной услуги по холодному водоснабжению в целях полива земельного участка рассчитан на основании Норм расходов воды потребителей систем сельскохозяйственного водоснабжения. ВНТП-Н-97, утвержденных протоколом Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 14 февраля 1995 г. N 1 для Амурской области.

Согласно пункту 13 Правил N 306 указанный норматив устанавливается на месяцы календарного года, соответствующие периоду использования холодной воды по указанному направлению, устанавливаемому уполномоченным органом в зависимости от климатических условий субъекта Российской Федерации. Тем не менее экспертное заключение не содержит выводов относительно использования при расчете норматива для Еврейской автономной области норм, установленных для Амурской области.

Суждения относительно сопоставимости климатических условий названных субъектов Российской Федерации, изложенные в апелляционной жалобе, не могут быть приняты судом апелляционной инстанции в качестве доказательств, подтверждающих законность оспариваемого акта, так как данные выводы не содержатся в экспертном заключении, либо иной документации, подготовленной на момент разработки Приказа N 124.

Судебная коллегия также полагает обоснованными выводы суда первой инстанции относительно отсутствия в экспертном заключении расчетов норматива по холодному водоснабжению открытых (крытых) летних бассейнов различных типов и конструкций, а также бань, саун, закрытых бассейнов, примыкающих к жилому дому и (или) отдельно стоящих на общем с жилым домом земельном участке, иных надворных построек, в том числе гаражей, теплиц (зимних садов).

Ссылки апелляционной жалобы на таблицы 13-14 названного заключения не опровергают выводы суда в этой части, так как в них, как прямо указано в экспертном заключении, содержатся результаты расчетов. Также вопреки доводам апелляционной жалобы, не может служить основанием для отмены судебного акта отказ суда в привлечении к участию в деле закрытого акционерного общества "Центр муниципальной экономики и права", поскольку при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (статья 213 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации), и судом не разрешался спор о правах и обязанностях данного лица.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые нормативы потребления коммунальных услуг рассчитаны с нарушением процедур определения нормативов, и признал Приказ N 124 не действующим в соответствующей части.

Судебная коллегия полагает, что судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Еврейской автономной области от 4 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Правительства Еврейской автономной области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.