Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. N 66-АПГ17-34 Об отказе в признании частично не действующими решений Думы города Иркутска от 5 июля 2016 г. N 006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 г. N 004-20-390583/7 "Об утверждении Генерального плана города Иркутска" и от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. N 66-АПГ17-34

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "БетонСтрой" о признании не действующими в части решений Думы города Иркутска от 5 июля 2016 г. N 006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 г. N 004-20-390583/7 "Об утверждении Генерального плана города Иркутска" и от 28 октября 2016 г. N 006-20-260430/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" по апелляционным жалобам Думы города Иркутска, администрации города Иркутска и апелляционному представлению прокуратуры г. Иркутска на решение Иркутского областного суда от 3 июля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения прокурора Иркутской областной прокуратуры Щебетниковой Ж.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, представителя общества с ограниченной ответственностью "БетонСтрой" Краснозвездовой А.С., возражавшей против удовлетворения апелляционного представления и апелляционных жалоб, представителя администрации города Иркутска Цыреновой М.В., представителя Думы города Иркутска Котляр Ю.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы города Иркутска от 5 июля 2016 г. N 006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 г. N 004-20-390583/7 "Об утверждении Генерального плана города Иркутска" (далее - Решение N 006-20-230375/6) названный генеральный план принят в новой редакции. Также Дума города Иркутска 28 октября 2016 г. приняла решение N 006-20-260430/6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" (далее - Решение N 006-20-260430/6).

Земельный участок с кадастровым номером 38:36:000021:1978, принадлежащий обществу с ограниченной ответственностью "БетонСтрой" (далее - ООО "БетонСтрой", общество) на праве собственности, согласно картам, являющимся приложениями к названным генеральному плану и правилам землепользования и застройки, расположен соответственно в функциональной зоне парков, скверов, бульваров (Р-2) и территориальной зоне "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502)".

Общество обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Решения N 006-20-260430/6, которым утверждены Правила землепользования и застройки города Иркутска, в части установления в отношении названного земельного участка территориальной зоны "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502)" и Решения N 006-20-230375/6, которым утверждена новая редакция Генерального плана города Иркутска, в части установления в отношении названного земельного участка той же территориальной зоны.

Административный истец указал, что, поскольку земельный участок с кадастровым номером 38:36:000021:1978 в соответствии с видом разрешенного использования предназначается для строительства и эксплуатации нежилого здания, отнесение его к названной территориальной зоне нарушает права общества на использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением и снижает его стоимость.

Решением Иркутского областного суда от 3 июля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Дума города Иркутска и администрация города Иркутска просят отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податели жалоб указывают, что решение суда первой инстанции о признании Генерального плана города Иркутска не действующим в части отнесения земельного участка к территориальной зоне является неисполнимым, поскольку данный вид зон не устанавливается в документах территориального планирования. Полагают, что вывод суда о нарушении процедуры принятия Правил землепользования и застройки города Иркутска не основан на нормах материального права, не соответствует обстоятельствам дела, как и вывод о необходимости органов местного самоуправления разработать механизм компенсации ограничения прав общества.

Прокуратурой Иркутской области подано апелляционное представление, в котором поддержаны основные доводы апелляционных жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб и апелляционного представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования и утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Вопросы содержания генерального плана городского округа, порядка его подготовки и утверждения, а также внесения в него изменений и особенности согласования проекта генерального плана регламентированы статьями 9, 23, 24 и 25 ГрК РФ. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Суд первой инстанции, проверяя законность Решения N 006-20-230375/6, установил, что оно принято уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка и процедуры принятия, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения. Данный вывод является обоснованным и подтвержден представленными в дело доказательствами. Однако, признавая не действующим названное решение в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером 38:36:000021:1978 территориальной зоны "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502)", суд первой инстанции не учел, что Генеральный план города Иркутска как документ территориального планирования содержит карту функциональных зон поселения или городского округа (подпункт 4 пункта 3 статьи 23 ГрК РФ). Функциональные зоны относятся к зонам, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ). Территориальные зоны являются элементом градостроительного зонирования, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7 статьи 1 ГрК РФ).

В связи с этим Судебная коллегия соглашается с доводом апелляционных жалоб и апелляционного представления о том, что Генеральным планом города Иркутска территориальные зоны не устанавливаются и в этой части решение суда противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).

Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Как следует из материалов дела, установление Правилами землепользования и застройки города Иркутска в отношении спорного земельного участка территориальной зоны "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502)" соответствует функциональной зоне "парков, скверов, бульваров (Р-2)" Генерального плана города Иркутска. Таким образом, при принятии Правил землепользования и застройки города Иркутска приведенные выше нормы градостроительного законодательства не нарушены.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, сослался на нарушение процедуры принятия Решения N 006-20-260430/6, которым утверждены Правила землепользования и застройки города Иркутска.

Судебная коллегия полагает данный вывод суда ошибочным.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

В данном случае заместителем мэра города Иркутска 13 июля 2016 г. в рамках предоставленных полномочий было издано распоряжение N 944-02-110/6/6 "О подготовке проектов правил землепользования и застройки частей территории города Иркутска", которое официально опубликовано 26 июля 2016 г. в газете "Иркутск официальный" N 35 (662). Постановлением мэра города Иркутска от 15 августа 2005 г. N 031-06-1401/5 с изменениями и дополнениями "О комиссии по подготовке правил землепользования и застройки" (вместе с "Положением о комиссии по подготовке правил землепользования и застройки") была создана соответствующая Комиссия и утвержден ее состав. То обстоятельство, что на момент проведения публичных слушаний состав Комиссии изменился, не свидетельствует об отсутствии легитимности в деятельности этого состава Комиссии по разработке правил землепользования и застройки.

Постановлением администрации города Иркутска от 22 августа 2016 г. N 031-06-780/6 были назначены публичные слушания по проектам правил землепользования и застройки частей территории города Иркутска, которое опубликовано в официальном печатном издании "Иркутск официальный".

Проект правил землепользования и застройки частей территории города Иркутска был размещен 23 августа 2016 г. N 39 (666) в официальном печатном издании газете "Иркутск", и на сайте администрации в сети "Интернет".

Частью 12 статьи 31 ГрК РФ установлено, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 названной статьи.

Решением Думы города Иркутска от 31 августа 2005 г. N 004-20-160180/5 утверждено Положение о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске. Суд первой инстанции посчитал, что при проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки нарушены положения пунктов 4.1 и 4.1.1 данного положения об определении председателя и секретаря публичных слушаний и опубликовании такого решения. Вместе с тем пунктами 4.1, 4.1.1 Положения о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске установлено, что орган, уполномоченный на организацию и проведение публичных слушаний (таким органом в силу пункта 1.6 Положения является комиссия по подготовке правил землепользования и застройки), определяет председателя и секретаря публичных слушаний. Вопреки выводам суда из материалов дела следует, что такие решения были приняты 23 августа 2016 г. При этом Положение о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске не содержит предписания о необходимости их опубликования.

Статьей 28 ГрК РФ предусмотрено, что участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (части 6 и 7).

В данном случае состоялось заседание комиссии по рассмотрению замечаний и предложений физических и юридических лиц, высказанных на публичных слушаниях, по результатам публичных слушаний было подготовлено заключение, которое надлежащим образом опубликовано и размещено в сети "Интернет". Необходимые согласования были получены.

Таким образом, все этапы подготовки правил землепользования и застройки, предусмотренные приведенными выше нормами федерального законодательства, были соблюдены.

Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ). Судебная коллегия полагает, что при принятии оспариваемого Решения N 006-20-260430/6 указанные принципы нарушены не были, поскольку согласно ранее действовавшим Правилам землепользования и застройки (утверждены 27 декабря 2013 г.) земельный участок с кадастровым номером 38:36:000021:1978 был также расположен в рекреационной зоне "Зона, предназначенная для отдыха, туризма, занятия физической культурой и спортом, зона пляжей (P3-503)".

Таким образом, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права, в связи с чем решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 3 июля 2017 г. отменить.

В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "БетонСтрой" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.