Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 78-КГ17-78 Суд отменил вынесенные ранее судебные определения и направил дело о признании недействующими пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 г. N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", на новое рассмотрение в суд первой инстанции

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 78-КГ17-78

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лашера Александра Ильича на определение Санкт-Петербургского городского суда от 20 октября 2016 года и определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 2017 года по административному делу по административному исковому заявлению Лашера А.И. о признании недействующими пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Лашера А.И. и его представителей Грустливого И.Д. и Радюка К.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против удовлетворения кассационной жалобы представителя правительства Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга Ивановой Е.С. заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

7 марта 2006 года правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 210, которым утверждены Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге.

Пунктом 6.2 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге установлено, что лица, заключившие с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляют: погребение умерших (погибших) и оказание услуг по погребению; оказание услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем; оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по единому рекомендуемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О погребении и похоронном деле"; обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела; погребение умерших (погибших) при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего) или при их невозможности осуществить погребение, а также погребение умерших (погибших), личность которых не установлена; принятие по согласованию с ГУ "Специализированная служба" планировочных решений соответствующего кладбища, оборудование, эксплуатацию и благоустройство его территории, проведение текущего и капитального ремонта; ведение электронного учета захоронений.

Согласно пункту 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге подготовку могил и погребение умершего производят только лица, заключившие с ГУ "Специализированная служба" договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища, в соответствии с санитарными правилами и нормами.

Подготовка могил и погребение умершего (погибшего) производится, как правило, через 24 часа после наступления смерти. В исключительных случаях (чрезвычайные ситуации, требования органов санитарно-эпидемиологического надзора, органов здравоохранения, особенности обряда отдельных конфессий и т.п.) подготовка могил и погребение умершего (погибшего) могут производиться в более ранние сроки после оформления заказа на организацию похорон.

Лашер А.И. обратился в суд с административным иском о признании недействующими пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге, ссылаясь на их несоответствие статьям 9, 10 и 25 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Закону Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", статьям 1, 10 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 20 октября 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 2017 года, производство по административному делу прекращено.

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 24 апреля 2017 года отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, Лашер А.И. просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2017 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 2 октября 2017 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что такие нарушения норм материального и процессуального права были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Прекращая производство по делу, городской суд, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 1 статьи 214 и пунктом 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указал, что требования административного истца сводятся к защите коммерческих интересов иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг, которым администрациями кладбищ отказано в допуске к работам по погребению умерших. Фактически Лашер А.И. в иске ссылается на ограничение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг путем принятия незаконного нормативного акта. Данные обстоятельства уже являлись предметом судебного исследования арбитражного суда, который оспариваемые административным истцом нормы признал соответствующими положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы судов ошибочными, основанными на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Главой 21 указанного Кодекса предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В силу положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные, в том числе пунктами 1-3, 5 и 6 части 1 статьи 194 данного Кодекса.

Пунктом 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Как следует из материалов дела, административный истец взял на себя обязанности по захоронению умершей в январе 2016 года А. в связи с чем заключил договор на оказание услуг по погребению умершей с ООО "Похоронная служба".

14 января 2016 года заявитель направил письмо генеральному директору ООО "Ритуал", являющемуся администрацией Нового Колпинского кладбища, в котором сообщил, что для выполнения работ, связанных с погребением умершей, заключил договор с ООО "Похоронная служба", стоимость услуг которого ниже и доступнее стоимости аналогичных услуг в ООО "Ритуал", и просил предоставить безвозмездно участок земли для захоронения, выписать счет на оплату следующих услуг: выход специалиста, составление схемы, оформление документов.

На указанное обращение заявителю разъяснено, что оказание перечисленных услуг на территории Нового Колпинского кладбища осуществляют только работники ООО "Ритуал", захоронение умершей А. может быть осуществлено исключительно работниками ООО "Ритуал", а оказание данных услуг иными лицами на территории Нового Колпинского кладбища незаконно и является нарушением действующего законодательства, в том числе пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге и пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге.

Лашер А.И. обратился в Санкт-Петербургский городской суд в целях защиты своих прав и законных интересов, указывая на то, что оспариваемые нормы ограничивают его свободу выбора исполнителя для оказания ритуальных услуг на конкретном кладбище. Он как потребитель лишен возможности вступать в договорные отношения с теми хозяйствующими субъектами, которые предлагают наилучшие условия и качество выполнения оказываемых ритуальных услуг на соответствующем кладбище. Данные обстоятельства свидетельствуют о противоречии оспариваемых положений требованиям Федерального закона "О погребении и похоронном деле", Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, вывод судов о том, что требования административного истца сводятся к защите коммерческих интересов иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг, которым администрациями кладбищ отказано в допуске к работам по погребению умерших, является необоснованным.

Кроме того решением арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 мая 2014 года частично удовлетворено заявление ООО "Промышленно-строительная компания "Энергия" о признании пунктов 6.1, 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и пунктов 6.7, 6.10, 6.13, 6.14, 6.15, 7.5, 7.8, 7.10, 7.15, 8.1, 8.2, 8.6 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге несоответствующими положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; в части же требований о признании названных норм противоречащими Гражданскому кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, так как рассмотрение дел в данной части федеральным законодательством к компетенции арбитражного суда не отнесено.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 августа 2014 года решение арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27 мая 2014 года в части прекращения производства по делу оставлено без изменения, а в части удовлетворения требований заявителя отменено, оспариваемые нормы признаны соответствующими положениям Федерального закона "О защите конкуренции".

Таким образом, предметом судебного разбирательства в арбитражном суде являлась проверка, в том числе пункта 6.2 Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и пункта 7.5 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге на их соответствие требованиям Федерального закона "О защите конкуренции", и которые не были предметом проверки на соответствие положениям Федерального закона "О погребении и похоронном деле", Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу изложенного, суждение судов в обоснование выводов о прекращении производства по настоящему административному делу о том, что оспариваемые Лашер А.И. правовые нормы были фактически проверены арбитражными судами на соответствие федеральному законодательству, является несостоятельным и противоречит материалам дела.

Вопросы о нарушении оспариваемым актом прав административного истца, о соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта и его соответствии нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, подлежат разрешению в судебном заседании при рассмотрении административного иска по существу.

Учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении и толковании норм процессуального и материального права, которые повлияли на исход рассмотрения иска, судебные постановления подлежат отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

определение Санкт-Петербургского городского суда от 20 октября 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 11 января 2017 года отменить.

Направить административное дело по административному иску Лашера А.И. в Санкт-Петербургский городской суд для рассмотрения по существу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.