Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12 декабря 2017 г. N АПЛ17-443 Решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства РФ от 3 ноября 2015 г. N 1187 "О создании национального парка "Бикин" оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12 декабря 2017 г. N АПЛ17-443

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению территориально-соседской общины коренных малочисленных народов "ТИГР" с. Красный Яр Пожарского района Приморского края о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2015 г. N 1187 "О создании национального парка "Бикин"

по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Гомзарь А.В. и Фатькиной Е.Е., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации Сорокина И.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительство Российской Федерации постановлением от 3 ноября 2015 г. N 1187 "О создании национального парка "Бикин" (далее - Постановление) постановило создать в Пожарском муниципальном районе Приморского края национальный парк "Бикин" общей площадью 1160469 га, включая земли лесного фонда площадью 1159287 га и земли иных пользователей общей площадью 1182 га (без изъятия их из хозяйственной эксплуатации) (пункт 1). Национальный парк "Бикин" отнесен к ведению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которому предписано: обеспечить режим особой охраны природных комплексов и объектов на указанных землях; осуществить необходимые мероприятия, связанные с созданием национального парка "Бикин"; обеспечить подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе земель лесного фонда, указанных в пункте 1 Постановления, в земли особо охраняемых территорий и объектов и внести его в Правительство Российской Федерации до 1 декабря 2017 г. (пункты 2, 3).

Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 10 ноября 2015 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 16 ноября 2015 г. N 46.

Территориально-соседская община коренных малочисленных народов "ТИГР" с. Красный Яр Пожарского района Приморского края (далее - Община "ТИГР"), предметом деятельности которой является традиционный образ жизни коренных малочисленных народов - удэгейцев и нанайцев, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Постановления не действующим в части включения в состав земель, на которых учреждается национальный парк "Бикин", лесного земельного участка площадью 412789 га, а именно лесных кварталов: N 68, 107-117 Соболиного участкового лесничества, N 118, 119, 165-308, 326-337, 342-407, 409, 413, 417 Краснояровского участкового лесничества, N 309-325, 338-341, 408, 410-412, 414-416, 418-523, 525-530, 537-543, 549-563, 571-575, 589, 590, 593, 594, 598-603, 611-620, 626, 627, 632-656, 663-666, 701-713, 715-717, 719 Охотничьего участкового лесничества Верхне-Перевальнинского лесничества, ранее предоставленных Общине "ТИГР" по договору аренды. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что включение перечисленных земель лесного фонда в состав национального парка "Бикин" нарушает статьи 9, 48 Лесного кодекса Российской Федерации, статью 47 Земельного кодекса Российской Федерации, статью 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (далее - Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации), статью 13 Федерального закона от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

В заявлении указано, что Община "ТИГР" в 2009 г. заключила с Управлением лесным хозяйством Приморского края договор аренды лесного участка площадью 461154 га сроком на 49 лет, однако вследствие создания национального парка "Бикин" лесной участок площадью 412789 га из указанных 461154 га, предоставленных общине, вошел в состав национального парка, в связи с чем община и коренные жители лишились права пользования лесными кварталами, предоставленными в долгосрочную аренду, и возможности вести традиционный образ жизни на территории арендованного земельного участка.

Правительство Российской Федерации возражало против удовлетворения административного искового заявления Общины "ТИГР", полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением, Община "ТИГР" подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Административный истец утверждает, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, суд не применил нормы материального права, подлежащие применению, а именно статью 8 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации и статью 9 Лесного кодекса Российской Федерации. В жалобе также указано на нарушение при вынесении обжалуемого решения норм процессуального права, выразившееся в несоблюдении судом принципа состязательности и равноправия сторон.

В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что в ходе судебного разбирательства судом первой инстанции установлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела; выводы суда, изложенные в решении, соответствуют этим обстоятельствам; судом правильно применены нормы материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Общине "ТИГР" в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что по настоящему делу такое основание отсутствует.

В силу пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. Таким уполномоченным органом, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) (пункт 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219).

Решение о создании национального парка "Бикин" принято Правительством Российской Федерации по представлению Минприроды России (письмо от 29 сентября 2015 г. N 01-12-07/23958), согласованному с Администрацией Приморского края (письмо вице-губернатора Приморского края от 28 июля 2015 г. N 11/5864). Следовательно, Постановление издано Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему законодателем.

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, установившим в пункте 1 статьи 94, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В пункте 1 статьи 95 данного кодекса закреплено, что к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

В силу подпункта 6 статьи 11 и абзаца пятого пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, представляются на государственную экологическую экспертизу вместе с материалами их обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Во исполнение приведенных предписаний федерального законодателя материалы комплексного этнокультурного, экологического и социально-экономического обследования территории, обосновывающие необходимость обеспечения статуса особо охраняемой природной территории федерального значения - национальный парк "Бикин" для средней и верхней части бассейна реки Бикин (Приморский край), прошли государственную экологическую экспертизу, положительное заключение которой утверждено приказом Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приморскому краю от 14 мая 2015 г. N 397 (далее также - Заключение).

Вопреки доводу Общины "ТИГР", содержащемуся как в административном исковом заявлении, так и в апелляционной жалобе, мнение местного населения и иных заинтересованных лиц по проекту планируемого создания национального парка "Бикин" в рамках государственной экологической экспертизы выявлялось посредством проведения общественных слушаний.

Так, из Заключения следует, что в составе материалов, подлежащих экспертизе, имелись материалы обсуждения объекта экологической экспертизы с общественностью: копия протокола от 5 марта 2015 г. пгт. Лучегорск, копия протокола от 6 марта 2015 г. с. Соболиный, копия протокола от 6 марта 2015 г. с. Красный Яр, информационные сообщения о проведении общественных слушаний размещались в общественно-политической газете Пожарского муниципального района "Победа" от 30 января 2015 г. N 4, в "Приморской газете" от 27 января 2015 г. N 6, в "Российской газете" от 30 января 2015 г. N 18.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что приведенные в Заключении сведения нельзя признать в качестве доказательства по настоящему административному делу, несостоятельно.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном этим кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. Частью 1 статьи 61 названного кодекса определено, что доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 данного кодекса. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами.

Согласно пункту 7 статьи 14 Закона об экологической экспертизе результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение, отвечающее требованиям статьи 18 этого закона.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 18 Закона об экологической экспертизе).

Исходя из изложенного доказательством, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих создание национального парка "Бикин", требованиям действующего законодательства, в том числе в части проведения процедуры общественных слушаний, следует считать Заключение, утвержденное уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В силу пункта 8 статьи 18 Закона об экологической экспертизе заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. Однако Заключение от 14 мая 2015 г. N 397 до настоящего времени в соответствующем суде не оспорено ни административным истцом, ни иными лицами.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что коренной малочисленный народ в нарушение подпункта 6 пункта 1 статьи 8 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации не участвовал в проведении государственной экологической экспертизы, не может свидетельствовать о незаконности Постановления, поскольку данное право было реализовано путем участия представителей коренного малочисленного народа в общественных слушаниях, проведенных в рамках государственной экологической экспертизы. При этом пункт 1 статьи 15 Закона об экологической экспертизе устанавливает, что в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный в соответствии с названной статьей федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии (пункт 1 статьи 16 Закона об экологической экспертизе). Включение иных лиц в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы указанный федеральный закон не предусматривает.

Довод административного истца о том, что в связи с созданием национального парка "Бикин" не представляется возможным использование по назначению арендованного им лесного участка, рассматривался судом первой инстанции и правомерно не признан в качестве основания для удовлетворения административного иска.

В пункте 6 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

В решении суда первой инстанции указано, что при проведении государственной экологической экспертизы была учтена возможность использования Общиной "ТИГР" лесного участка, предоставленного на основании договора аренды, что согласуется с положением статьи 48 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которому при использовании лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Законом о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 15 Закона об особо охраняемых природных территориях определено, что в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории с выделением: заповедной зоны, особо охраняемой зоны, рекреационной зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, зоны хозяйственного назначения, а также зоны традиционного экстенсивного природопользования, предназначенной для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования.

Заключение предусматривает для национального парка "Бикин" систему зонирования, которая учитывает интересы коренных малочисленных народов, необходимость сохранения их культурного наследия и опыта традиционного природопользования, возможность социально-экономического развития Пожарского района Приморского края. На территории национального парка выделяется, в частности, зона традиционного экстенсивного природопользования (674184 га, 58,1%), предназначенная для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, в границах которой допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования.

При таких данных суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что создание в Пожарском муниципальном районе Приморского края национального парка "Бикин" и наличие в его границах части лесного участка, предоставленного по договору аренды Общине "ТИГР", не может рассматриваться как нарушение требований лесного и земельного законодательства, в том числе статьи 9 Лесного кодекса Российской Федерации.

Издание Постановления не влечет прекращения у административного истца права пользования лесным участком, как он ошибочно полагает в апелляционной жалобе. Статья 8 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации закрепляет право малочисленных народов, объединений малочисленных народов безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством (подпункт 1 пункта 1).

Довод апелляционной жалобы о правовой неопределенности Постановления в части, предусматривающей включение в состав территории национального парка "Бикин" земель иных пользователей без изъятия их из хозяйственной эксплуатации, несостоятелен, так как данное положение соответствует пункту 2 статьи 16 Закона об особо охраняемых природных территориях, в силу которого в границах национальных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования.

Ссылка административного истца в апелляционной жалобе на нарушение судом первой инстанции принципа состязательности и равноправия сторон материалами дела не подтверждается. Настоящее дело рассмотрено судом с соблюдением положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемого решения, судом первой инстанции допущено не было.

Поскольку отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречило Постановление в оспариваемой части, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Общине "ТИГР" в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу территориально-соседской общины коренных малочисленных народов "ТИГР" с. Красный Яр Пожарского района Приморского края - без удовлетворения

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.П. Меркулов