Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 декабря 2017 г. N 84-АПГ17-12 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утв. постановлением Правительства Новгородской области от 8 февраля 2017 года N 43

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 декабря 2017 г. N 84-АПГ17-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Правительства Новгородской области на решение Новгородского областного суда от 11 сентября 2017 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Новгородской области о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Новгородской области от 8 февраля 2017 года N 43.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

8 февраля 2017 года Правительством Новгородской области принято постановление N 43, пунктом 1 которого утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Территориальная программа).

Первоначальный текст документа размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 10 февраля 2017 года, а также опубликован в издании "Новгородские ведомости" (официальный выпуск), N 6, 10 февраля 2017 года.

Разделом 7 Территориальной программы (в редакции постановления Правительства Новгородской области от 14 августа 2017 года N 272) установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования.

Так, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Территориальной программой, на 2017 год составляют:

на одно посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 361,0 рублей, за счет средств обязательного медицинского страхования - 376,2 рубля (абзац 4);

на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1046,0 рублей, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1054,0 рублей (абзац 5);

на один случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 5806,5 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 11919,1 рубля (абзац 7);

на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 59472,4 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования - 24474,2 рубля (абзац 8);

на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов - 453,7 рубля (абзац 10).

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Территориальной программой, на 2018 и 2019 годы составляют:

на одно посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 361,0 рубля на 2018 и 2019 годы, за счет средств обязательного медицинского страхования - 437,7 рубля на 2018 год, 457,0 рубля на 2019 год (абзац 14);

на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов 1046,0 рублей на 2018 и 2019 годы, за счет средств обязательного медицинского страхования - 1226,3 рубля на 2018 год, 1278,6 рубля на 2019 год (абзац 15);

на один случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 5806,5 рубля на 2018 и 2019 годы, за счет средств обязательного медицинского страхования - 13640,7 рубля на 2018 год и 14372,2 рубля на 2019 год (абзац 17);

на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 61818,4 рубля на 2018 и 2019 годы, за счет средств обязательного медицинского страхования - 28767,4 рубля на 2018 год, 30550,7 рубля на 2019 год (абзац 18);

на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях, - 453,7 рубля на 2018 и 2019 годы (абзац 20).

Подушевые нормативы финансового обеспечения территориальной программы составляют:

в 2017 году за счет средств областного бюджета (в расчете на одного жителя) - 2821,4 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенции Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на одно застрахованное лицо) - 8896,0 рублей (абзац 22).

Подушевые нормативы финансового обеспечения территориальной программы составляют:

в 2018 году за счет средств областного бюджета (в расчете на одного жителя) - 2875,8 рубля, в 2019 году - 2875,8 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенции Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на одно застрахованное лицо) в 2018 году - 10379,3 рубля, в 2019 году - 10917,1 рубля (абзац 24).

Прокурор Новгородской области обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу раздела 7 территориальной программы в части слов: "361,0" в абзаце 4, "1046,0" в абзаце 5, "5806,5" в абзаце 7, "59472,4" в абзаце 8, "453,7" в абзаце 10, "361,0" в абзаце 14, "1046,0" в абзаце 15, "5806,5" в абзаце 17, "61818,4" в абзаце 18, "453,7" в абзаце 20, "2821,4" в абзаце 22 и "2875,8" в абзаце 24.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы финансового обеспечения установленные территориальной программой в оспариваемой части ниже нормативов, предусмотренных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2016 года N 1403 (далее - Федеральная программа), что нарушает права граждан, проживающих на территории Новгородской области, на получение бесплатной медицинской помощи надлежащего объема и качества.

Решением Новгородского областного суда от 11 сентября 2017 года административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Правительство Новгородской области просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку судом первой инстанции не учтены доводы о том, что финансирование Территориальной программы производится в пределах лимита бюджета Новгородской области; увеличение стоимости территориальной программы происходит поэтапным принятием мер на выполнение расходных обязательств бюджета Новгородской области.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1 этого федерального закона).

В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) Федеральной программы.

Сопоставив оспариваемые положения Территориальной программы с нормами Федеральной программы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы установлены Правительством Новгородской области ниже базовых показателей.

Так, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2017 год составляют:

на одно посещение с профилактическими и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 361,0 рублей (абзац 4 Территориальной программы), федеральный норматив - 403,9 рубля;

на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 1046,0 рублей (абзац 5 Территориальной программы), федеральный норматив - 1171,6 рубля;

на один случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 5806,5 рубля (абзац 7 Территориальной программы), федеральный норматив - 11957,9 рубля;

на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 59472.4 рубля (абзац 8 Территориальной программы), федеральный норматив - 69276,8 рубля;

на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая хосписы и больницы сестринского ухода), за счет средств соответствующих бюджетов - 453,7 рубля (абзац 10 Территориальной программы), федеральный норматив - 1856,5 рубля.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2018 и 2019 годы составляют:

на одно посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов - 361,0 рубля на 2018 и 2019 годы (абзац 14 Территориальной программы), федеральный норматив - 403,9 рубля;

на одно обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств соответствующих бюджетов 1046,0 рублей на 2018 и 2019 годы (абзац 15 Территориальной программы), федеральный норматив - 1171,6 рубля;

на один случай лечения в условиях дневных стационаров за счет средств соответствующих бюджетов - 5806,5 рубля на 2018 и 2019 годы (абзац 17 Территориальной программы), федеральный норматив - 11957,9 рубля;

на один случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 61818.4 рубля на 2018 и 2019 годы (абзац 18 Территориальной программы), федеральный норматив - 69276,8 рубля;

на один койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях, - 453,7 рубля на 2018 и 2019 годы (абзац 20 Территориальной программы), федеральный норматив - 1856,5 рубля. Подушевые нормативы финансового обеспечения составляют: в 2017 году за счет средств областного бюджета (в расчете на одного жителя) - 2821,4 рубля (абзац 22 Территориальной программы), федеральный норматив - 3488,6 рубля;

в 2018 году за счет средств областного бюджета (в расчете на одного жителя) - 2875,8 рубля, в 2019 году - 2875,8 рубля (абзац 24 Территориальной программы), федеральный норматив - в 2018 году - 3628,1 рубля, в 2019 году - 3773,2 рубля;

Суд первой инстанции, проанализировав имеющее большую юридическую силу законодательство, регулирующее вопросы формирования программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения о нормативах финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы, пришел к правильному выводу о том, что Правительством Новгородской области оспариваемые нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования определены в меньшем объеме по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации, тогда как они должны соответствовать Федеральной программе, устанавливающей названные нормативы как средние показатели, являющиеся государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в меньшем размере.

Установив, что оспариваемые территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в цифровом выражении ниже средних федеральных нормативов, суд правомерно признал оспариваемые положения Территориальной программы недействующими.

При этом, как правильно отметил суд в решении, федеральное законодательство не наделяет субъекты Российской Федерации правом корректировать в сторону уменьшения, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средние подушевые нормативы финансирования с учетом особенностей региона и наличия средств в областном бюджете.

Частью 4 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи учитываются порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи; особенности половозрастного состава населения; уровень и структура заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики; климатические и географические особенности региона и транспортная доступность медицинских организаций; сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения, в том числе уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Федеральная программа, определяя порядок и условия предоставления медицинской помощи, критерии доступности медицинской помощи (раздел VII), не предполагает произвольного занижения средних нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средних подушевых нормативов финансирования.

Более того, в силу части 3 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии средств в областном бюджете, снижении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяемых из федерального бюджета на реализацию территориальной программы, не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

Как указывалось выше, действующим законодательством субъекты Российской Федерации правом занижать нормативы оказания бесплатной медицинской помощи не наделены, а реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Прочие доводы апелляционной жалобы административного ответчика аналогичны его доводам, в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новгородского областного суда от 11 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.