Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 56-АПГ17-17 Суд отменил решение суда первой инстанции и принял новое решение об отказе в удовлетворении иска о признании недействующим подпункта "ц" пункта 6 Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утв. постановлением администрации Приморского края от 12 января 2016 г. N 1-па

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 56-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 7 июля 2017 года, которым удовлетворено административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края о признании не действующим подпункта "ц" пункта 6 Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утвержденного постановлением администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации Приморского края Михальченко В.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

12 января 2016 года администрацией Приморского края принято постановление N 1-па, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях (далее - Порядок).

Первоначальный текст постановления администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 13 января 2016 года, в издании "Приморская газета", N 3 (1174), 15 января 2016 года. Указанное постановление действует в редакции с учетом изменений, внесенных постановлением администрации Приморского края от 14 февраля 2017 года N 43-па.

Согласно подпункту "ц" пункта 6 Порядка расходы на подготовку и участие спортивной команды i-той организации в спортивных соревнованиях (Шпек) включают затраты задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации - в отношении субсидии, предоставляемой в 2017 году.

Заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта "ц" пункта 6 Порядка (в редакции постановления администрации Приморского края от 14 февраля 2017 года N 43-па), ссылаясь на его противоречие статьям 28, 34, 38, 78, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми закреплено, что субсидии, предоставляемые юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, носят строго целевой характер и предоставляются в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Как указал административный истец, расходы на погашение задолженности по налогам и сборам не могут быть отнесены к затратам, связанным с подготовкой и участием спортивной команды в спортивных мероприятиях, следовательно, оспариваемая норма противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, а также целям предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям в соответствии со статьей 9.1 Закона Приморского края "О физической культуре и спорте в Приморском крае".

Решением Приморского краевого суда от 7 июля 2017 года административный иск прокурора удовлетворен. Подпункт "ц" пункта 6 Порядка признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе администрация Приморского края просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 30 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно пункту 4.4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта относится содействие в осуществлении мероприятий по подготовке спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации к всероссийским, межрегиональным и региональным официальным спортивным мероприятиям и по участию в них, в том числе путем предоставления государственной поддержки региональным спортивным федерациям в соответствии с данным Федеральным законом и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами, в частности, деятельности в области физической культуры и спорта и содействия указанной деятельности (подпункт 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

В силу подпункта 1 пункта 3 статьи 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется, в том числе в финансовой форме.

Пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

В соответствии со статьей 8 Устава Приморского края, принятого Думой Приморского края 12 сентября 1995 года, высшим исполнительным органом государственной власти Приморского края является администрация Приморского края.

Законом Приморского края от 23 декабря 2016 года N 52-КЗ "О краевом бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов" утверждены субсидии некоммерческим организациям - физкультурно-спортивным организациям (спортивным клубам), основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, в рамках реализации государственной программы Приморского края "Развитие физической культуры и спорта Приморского края" на 2013-2020 годы (пункт 2 части 8 статьи 9).

Частью 1 статьи 9.1 Закона Приморского края от 10 апреля 2009 года N 399-КЗ "О физической культуре и спорте в Приморском крае" установлено, что профессиональный спорт от имени Приморского края представляют физкультурно-спортивные организации, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в спортивных соревнованиях.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 9.1 названного Закона органы государственной власти Приморского края содействуют развитию профессионального спорта в Приморском крае путем оказания поддержки организациям, указанным в части 1 данной статьи, осуществляемой посредством предоставления субсидии из краевого бюджета на возмещение части затрат, связанных с подготовкой спортивных команд физкультурно-спортивных организаций к спортивным соревнованиям и участием в них от имени Приморского края.

Субсидии, предусмотренные пунктом 1 части 2 данной статьи Закона, предоставляются в порядке, установленном администрацией Приморского края (часть 3 статьи 9.1 Закона Приморского края "О физической культуре и спорте в Приморском крае").

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, администрацией Приморского края принято постановление от 12 января 2016 года N 1-па, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, отдельные положения которого оспариваются прокурором.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый подпункт "ц" пункта 6 Порядка, которым в расходы на подготовку и участие спортивных команд в спортивных соревнованиях были включены затраты по уплате задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам, подлежащим уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд исходил из того, что субсидии, предоставляемые юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям, в силу требований статей 38, 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, носят строго целевой характер и предоставляются, как следует из положений статьи 9.1 Закона Приморского края "О физической культуре и спорте в Приморском крае" в целях финансового обеспечения части затрат, связанных именно с подготовкой спортивных команд физкультурно-спортивных организаций к спортивным соревнованиям и участием в них от имени Приморского края. Расходы на погашение задолженности по налогам и сборам не связаны с подготовкой спортивных команд к спортивным соревнованиям, следовательно, не соответствуют целям предоставления субсидии. Также суд пришел к выводу о том, что содержание оспариваемой нормы не отвечает требованиям правовой определенности.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции не согласна, поскольку они основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.

Правовое регулирование целей, условий и порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предусмотрено совместными положениями подпункта 1 пункта 3 и подпункта 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", Общими требованиями к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Общие требования), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887, статьями 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 2 Общих требований установлено, что нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающие порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации, содержат, в том числе условия и порядок предоставления субсидий; требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В целях определения общих положений о предоставлении субсидий указываются, в том числе цели предоставления субсидий; наименование органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, организации, до которых в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации как получателям бюджетных средств доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий на соответствующий финансовый год; категории и критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий (пункт 3 Общих требований).

Аналогичные нормы предусмотрены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2017 года N 541 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями".

Положениями подпункта 2 пункта 2 статьи 78 и пунктов 1, 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что порядок определения объема и предоставления некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, субсидий, предусмотренных в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которые должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Правовой анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что государственному органу субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать цели, порядок и условия предоставления субсидий из средств бюджета субъекта Российской Федерации некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

Оспариваемый прокурором Порядок определяет цели, условия и правила предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта, и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях.

Пунктом 2 Порядка предусмотрено, что субсидии предоставляются организациям на развитие профессионального спорта в целях финансового обеспечения части затрат, связанных с подготовкой спортивных команд данных организаций по игровым видам спорта (футболу, баскетболу, пляжному волейболу, бадминтону, хоккею, хоккею с мячом и мини-футболу) к межрегиональным, всероссийским и международным спортивным соревнованиям и участием в них от имени Приморского края.

Выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемой нормы Порядка в части указания на такие затраты, как задолженности по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации - в отношении субсидии, предоставляемой в 2017 году, являются несостоятельными, поскольку расходы на данные затраты соответствуют целям, условиям и порядку предоставления субсидии.

Прямой запрет на установление такой цели предоставления субсидии как погашение задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в законодательстве отсутствует.

Кроме того, нормативными правовыми актами не предусмотрено предоставление субсидии без использования соответствующих нормативных затрат, непосредственно связанных с подготовкой и проведением конкретных спортивных мероприятий, и иных необходимых затрат, направленных на обеспечение стабильного функционирования и развития организации, на исключение дестабилизирующих факторов, препятствующих осуществлению организацией деятельности по реализации социально-значимых проектов и программ.

При таких обстоятельствах выводы суда о том, что расходы на погашение задолженности по налогам и сборам не соответствуют целям предоставления субсидий из краевого бюджета, основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам.

Включение в расходы на подготовку и участие спортивной команды организации в спортивных соревнованиях затрат на погашение задолженности по налогам и сборам не может рассматриваться как нарушение основополагающих принципов бюджетного законодательства, связанных с целевым и адресным использованием бюджетных средств.

При этом аналогичным образом вопросы предоставления субсидий некоммерческим организациям из федерального бюджета разрешаются федеральными органами государственной власти, предусматривающими возможность возмещения затрат, связанных с уплатой налогов, сборов и иных обязательных платежей (например, постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2016 года N 1579, от 16 февраля 2017 года N 200, приказ Министерства культуры Российской Федерации от 1 апреля 2013 года N 295, приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 16 мая 2016 года N 136 и т.д.). Однако данное обстоятельство судом оставлено без внимания и правовой оценки.

При таких обстоятельствах следует признать, что администрация Приморского края в оспариваемом Порядке, не предусматривающем в качестве условия предоставления субсидии отсутствие у организации задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам, была вправе предоставить субсидии из своего бюджета на погашение такой задолженности.

Разрешая дело, суд установил, что затраты приведенные в оспариваемом подпункте "ц" пункта 6 Порядка не отвечают требованиям определенности, ясности правовой нормы, поскольку невозможно однозначно понять цель включения данных затрат, а именно на погашение задолженности или иные цели.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда по следующим основаниям.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с правовыми положениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, закрепленными в пункте 25 постановления "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Механизм действия нормативного правового акта закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемая правовая норма отвечает вышеуказанным требованиям. Оснований для вывода о том, что ее реализация связана с множественностью толкования, неясностью и правовой неопределенностью, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 7 июля 2017 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Приморского края о признании не действующим подпункта "ц" пункта 6 Порядка предоставления субсидий из краевого бюджета физкультурно-спортивным организациям, основным видом деятельности которых является развитие профессионального спорта и спортивные команды которых участвуют от имени Приморского края в межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнованиях, утвержденного постановлением администрации Приморского края от 12 января 2016 года N 1-па.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.