Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2018 г. N 6-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Варламова Николая Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 Закона Орловской области "О внесении изменений в статьи 21 и 27.1 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского ..."

Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2018 г. N 6-О
"Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Варламова Николая Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 Закона Орловской области "О внесении изменений в статьи 21 и 27.1 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи О.С. Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Н.В. Варламова, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин Н.В. Варламов оспаривает конституционность следующих законоположений:

пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым статья 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнена пунктом 4, закрепившим, что в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 данного Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 данного Федерального закона;

подпункта "а" пункта 1 статьи 1 Закона Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ "О внесении изменений в статьи 21 и 27.1 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов", в соответствии с которым часть 7 статьи 21 Закона Орловской области от 8 января 1997 года N 21-ОЗ "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" изложена в новой редакции, установившей право гражданина, избиравшегося депутатом Орловского областного Совета народных депутатов, на дополнительное материальное обеспечение в виде ежемесячной денежной выплаты за счет средств областного бюджета в случае замещения данной должности на профессиональной постоянной основе не менее трех лет при условии достижения пенсионного возраста или потери трудоспособности в период осуществления им полномочий по указанной должности.

Как следует из представленных материалов, Н.В. Варламов с 17 апреля 2007 года по 16 декабря 2011 года являлся депутатом Орловского областного Совета народных депутатов и в указанный период замещал должность на профессиональной постоянной основе (был заместителем председателя комитета по аграрной политике, земельным отношениям, природопользованию и экологии). В 2014 году после назначения Н.В. Варламову трудовой пенсии по старости (с 1 января 2015 года -страховая пенсия по старости) ему было установлено и выплачивалось дополнительное материальное обеспечение в виде ежемесячной денежной выплаты за счет средств областного бюджета как лицу, замещавшему должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов не менее трех лет, в соответствии с частью 7 статьи 21 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" в действовавшей в тот период редакции.

В связи с вступлением в силу Закона Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ, изменившего условия предоставления дополнительного материального обеспечения депутатам Орловского областного Совета народных депутатов, с 1 марта 2016 года выплата Н.В. Варламову дополнительного материального обеспечения была прекращена, поскольку на момент окончания осуществления депутатских полномочий он не достиг пенсионного возраста.

Решением Советского районного суда города Орла от 10 августа 2016 года, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, заявителю было оказано в удовлетворении иска к Департаменту социальной защиты населения, опеки и попечительства Орловской области о возобновлении ежемесячной выплаты дополнительного материального обеспечения и взыскании невыплаченного материального обеспечения за период с марта по май 2016 года в размере 98 805,05 руб. (из расчета 32 935,35 руб. за каждый месяц). Суды указали, что распространение новых условий назначения дополнительного материального обеспечения на лиц, которым соответствующие доплаты были установлены до вступления в силу Закона Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ, соответствует принципам социальной справедливости, обеспечения баланса частных интересов граждан и публичных интересов Орловской области.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат статьям 2, 7, 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1), 45 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, они допускают придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, и ущемляют их право на пенсионное обеспечение.

2. Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1); субъекты Российской Федерации устанавливают систему своих органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).

При этом Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, в том числе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которые для беспрепятственного и вместе с тем ответственного осуществления возложенных на них полномочий наделяются специальным публично-правовым статусом (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 года N 7-П), - как следует из взаимосвязанных положений ее статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 2 и 5), данный вопрос, как относящийся к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, подлежит разрешению федеральным законодателем, принимающим федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.

Реализуя конституционные предписания, федеральный законодатель в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и закрепил отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (статья 2.1).

3. Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ дополнил статью 2.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" пунктом 4, предусматривающим условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нем дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 1 статьи 1).

Как следует из материалов, связанных с разработкой и принятием названного Федерального закона, он направлен на урегулирование порядка и условий установления дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, на основе принципов справедливости, разумности и учета финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, гармонизацию законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере и обеспечение его соответствия федеральному законодательству о противодействии коррупции.

Участие федерального законодателя в регулировании отношений по предоставлению дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, не вступает в противоречие с конституционными положениями о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не предполагает установления конкретных публично-правовых обязательств субъектов Российской Федерации по предоставлению указанным лицам дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно). Определение же на уровне федерального закона применительно к таким общественным отношениям требований, которым должен соответствовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, принятый по предметам совместного ведения, имеет целью обеспечить согласование правового регулирования, осуществляемого законодателем субъекта, с конституционными принципами равенства, справедливости, соразмерности и сбалансированности.

Таким образом, оспариваемое положение пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ, принятое в рамках дискреционных полномочий федерального законодателя, само по себе не может рассматриваться как вступающее в противоречие с конституционными предписаниями и нарушающее права лиц, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации.

4. Согласно пункту 6 Перечня типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года N 1381) к лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, отнесены депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Условия осуществления депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, а число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, - законом субъекта Российской Федерации (пункт 6 статьи 4, пункт 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

При осуществлении депутатских полномочий как в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, так и вне его (например, во взаимоотношениях с избирателями) все депутаты обладают равными правами и несут равные обязанности, однако на тех из них, кто осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, налагаются дополнительные ограничения, в частности, они не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Ограничения на занятие другой, помимо депутатской, оплачиваемой деятельностью (так называемое требование о несовместимости) общеприняты в правовых государствах с развитыми традициями демократии и парламентаризма, для которого в современных условиях типичным является профессиональный характер депутатской деятельности, обеспечивающий ее эффективность и надлежащее качество (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 34-П). Вместе с тем установление подобных ограничений предполагает предоставление депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе и реализующим таким образом конституционное право на использование своих способностей к труду, гарантий, соответствующих их специальному конституционно-правовому статусу.

В рамках действующего правового регулирования право по установлению таких гарантий за счет собственных бюджетных средств депутатам как лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, до принятия соответствующего федерального закона предоставлено субъектам Российской Федерации.

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов было рекомендовано установить социальные гарантии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации.

Законодатель Орловской области, реализуя данное право, закрепил в статье 21 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" (в редакции Законов Орловской области от 23 августа 2007 года N 700-ОЗ и 8 мая 2015 года N 1781-ОЗ) гарантии трудовых и социальных прав депутатов областного Совета народных депутатов, предусмотрев, в частности, предоставление им дополнительного материального обеспечения в виде ежемесячной денежной выплаты за счет средств областного бюджета, которое устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с федеральным законодательством о страховых пенсиях, при условии замещения данной должности не менее трех лет (абзацы первый и второй части 7).

Законом Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ в абзац первый части 7 статьи 21 были внесены изменения, в соответствии с которыми право на такую ежемесячную денежную выплату приобретают только те граждане Российской Федерации, избиравшиеся депутатами Орловского областного Совета народных депутатов, которые замещали данную должность на профессиональной постоянной основе не менее трех лет и достигли пенсионного возраста или потеряли трудоспособность в период осуществления ими полномочий по указанной должности.

В силу предписаний статьи 2 Закона Орловской области "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов" депутаты, работающие на профессиональной постоянной основе, подлежат обязательному пенсионному страхованию. Тем самым в период исполнения депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе обеспечивается формирование их пенсионных прав, в том числе исходя из размера получаемого денежного содержания, и приобретение ими права на получение страхового обеспечения в рамках системы обязательного пенсионного страхования. Таким образом, депутатам, работающим на профессиональной постоянной основе, гарантируется получение пенсионного обеспечения в виде страховой пенсии на равных с другими застрахованными лицами условиях.

Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьей 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О и др.).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчета таких доплат. Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 29 января 2004 года N 2-П и др.).

Введение оспариваемым положением подпункта "а" пункта 1 статьи 1 Закона Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ таких условий, как замещение должности на профессиональной постоянной основе, а также достижение пенсионного возраста или утрата трудоспособности в период осуществления полномочий, в качестве необходимых для назначения дополнительного материального обеспечения, предоставляемого в связи с осуществлением гражданином депутатских полномочий (депутатской деятельности), осуществлено законодателем субъекта Российской Федерации в пределах его дискреции. Установление названных условий призвано обеспечить соблюдение принципа социальной справедливости и согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, которое реализуется в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности.

Поэтому изменение законодателем Орловской области условий предоставления указанной гарантии не может рассматриваться как противоречащее требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из ее статьи 39 (части 1 и 2).

5. Таким образом, оспариваемые положения Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ и Закона Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ какой-либо неопределенности не содержат и не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя, который, как следует из представленных документов, не лишен права на получение страховой пенсии по старости.

Разрешение же поставленного в жалобе вопроса о сохранении ранее установленных условий назначения дополнительного материального обеспечения - с учетом его правовой природы и предназначения - для лиц, которым соответствующая выплата была назначена до момента вступления в силу Закона Орловской области от 8 февраля 2016 года N 1914-ОЗ, относится к дискреции законодателя субъекта Российской Федерации, который при осуществлении соответствующего правового регулирования связан вытекающими из конституционных положений принципами социальной справедливости, соразмерности, требованиями о недопустимости внесения в нормативные правовые акты произвольных изменений и должен учитывать как широкий круг социально значимых обстоятельств, включая цели социальной политики, так и имеющиеся у субъекта Российской Федерации финансово-экономические возможности.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Варламова Николая Васильевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин